燃油稅緣何難產

吳索薇

開征燃油稅的動議早在10年前就經提出，今年終于有了比較明確的時間表。但是國家發改委負責人近日的“擇機”一說注定了燃油稅可能還會一拖再拖。燃油稅遲遲不能開征，其間必有復雜的原因，而一拖就是十年，證明面臨的阻力還比較可觀。

當海棠、麥莎、珊瑚等臺風肆虐華東、華南沿海時，一場油荒也隨之登陸，而不斷攀高的油價，則更使各地車主經受著煎熬。新華社記者曾拍下了這樣一幅照片：濟南街頭，一名出租車司機為了省油，在排隊等客時，無奈地用人力推著車向前走，酷暑下滿頭大汗。無獨有偶，北京東單附近一條路上，再現人力推車場面：十幾輛出租車排成長龍，等待乘客，而其中近１/３的司機師傅都在推著車緩慢前行。9月13日，在國家發改委介紹中國能源可持續發展情況的新聞發布會上，有記者再次問到了“燃油稅開征時間”一事，國家發改委副主任張國寶的回答是“出臺燃油稅事宜已提到日程”。對于這一回答，我們并不陌生，雖然依舊是等待，不過等待就是希望。

相關矛盾無具體解決方案

據了解，阻礙我國燃油稅出臺的主要難題主要有以下幾個。

首先是交通系統27萬人的安置問題。所謂燃油稅改革，主要內容就是出臺燃油稅、停征養路費。目前，全國養路費征稽人員據交通系統統計有27萬人，而不是早時稅務部門認為的只有12萬人。在養路費改革為燃油稅以后，這27萬人中單單依靠稅務部門是很難安置的。

其次是目前超過1000億元的養路費改革為燃油稅以后，引發的中央政府與地方政府之間、中央政府各個部門之間的利益再分配問題。目前養路費每年征收總額據透露已經超過了1000億元，這筆巨額資金多數被地方政府和交通系統直接使用，雖然應該用到道路建設和養護上，但挪用現象時有發生。在改革為燃油稅以后，這筆巨款將全部進入國家財政“腰包”。雖然這筆錢可以通過劃撥或轉移支付的形式返還和補貼給地方政府和交通、城建主管部門，但是由于財政支出具有較強的預算性，各地得到的補貼總額顯然無法達到改革以前的收費水平。

再者，農機用油如何補貼的問題。目前，我國有上千萬臺農業機械，由于它們不上路行駛，所以目前不征收養路費。在費改稅以后，據測算農民每臺農用車每年多支出上千元。這筆支出顯然不應該讓農民負擔。但如何給農民進行補貼，是一個大難題。搞不好會出現農民爭先恐后買農機“騙”補貼，實際上并不使用農機的現象。而且，補貼的錢如何劃撥，如何防止截留，也是個難題。

還有出租車等用油大戶如何補貼問題。據測算，如果燃油稅占到油價的30％，城市出租車每年多支出將近5000至10000元。這個支出是由消費者承擔、還是應該由政府補貼，這是個難題。如果消費者承擔，各地出租車就要大幅漲價，消費者對此是否買帳？是否會引發乘坐出租車的人大幅減少最后出租車司機仍然虧損嚴重的現象？如果由政府來補貼，誰出這筆錢、補貼具體水平如何、如何發放到出租車司機手里，都是操作中的難題。

據了解，9月15日上午，國家發改委能源局會同國家稅務總局、財政部、交通部、農業部、建設部、商務部、海關總署、中國民航總局等16大部委和機構，論證燃油稅改革事宜，由于難題眾多，并未得出明確結論。國家發改委一位官員對媒體說，“看來燃油稅明年無望開征了。”

國家發改委體改司一位人士說，燃油稅開征是宜早不宜遲的改革，但歷經10年也難以推動落實，關鍵是涉及面太廣，動輒會觸及某個利益集團。

國家能源辦的人士說，開征燃油稅，意味著汽油價格大幅上漲，可能有車族最直觀的反應是忽然發現油價上漲了至少50%以上。但同時，燃油稅開征會推動更為理性的消費方式。所以，“一切還有待不斷研究與協調”。

燃油稅制度改革還需慢慢等待

國家稅務總局局長謝旭人表示，在經過了長達10年的稅收增長幅度高于GDP增長幅度之后，2005年中國的許多稅制改革方案都可能會慢慢調整。稅收關系錯綜復雜，在整個社會利益的調整時期，國家稅收政策的改變必然會加劇經濟利益調整的不穩定性。所以，人們不能期望在一夜之間建立一套更加合理的稅收法律體系。但燃油稅的改革有所不同，早在上個世紀，就有人提出要實行燃油稅改革，將現在普遍征收的養路費和其他費用合并組成燃油稅，通過法律的形式調整各部門之間的利益分配關系，并最大限度地節省能源和基礎設施開支。由于這項改革涉及方方面面的問題，所以在公路法等一些重要的法律草案討論過程中，爭論激烈。中央政府考慮到當前的監管能力和實際情況，沒有要求立法部門強行通過有關燃油稅改革的方案，但現在看來，隨著中國社會各階層利益的不斷分化，有關改革將會面臨更大的困難。

據知情人士說，在燃油稅改革“這出大戲”上，主要“演員”是國家稅務總局和交通部。發改委等部門作為“配角”，在沒有獲得“上面”授權的情況下，雖然有心盡快推動這臺大戲早日出臺，但顯然是“心有余而力不足”。

從這個角度說，國家發改委能源局近日召開的一次專門討論燃油稅改問題的跨部門會議，卻沒有形成任何具體政策性結論，可以說是意料之中的事情。

燃油稅出臺等待油價回落

國家發展和改革委員會副主任張國寶9月13日表示，燃油稅的出臺正等待油價回落的最佳時機。

張國寶在國務院新聞辦公室舉行的發布會上說，燃油稅問題議論已經很久，多數人都認為應當設置燃油稅。之所以很長時間沒有出臺，是因為在油價有所回落時出臺燃油稅是最佳時機，但我們一直沒有等來油價下降的機會。

屢創新高的國際油價給我國經濟發展和居民生活帶來前所未有的沖擊。國家信息中心經濟預測部經濟師牛犁接受記者采訪時認為，我國近期應盡快采取積極應對措施，以穩定國內石油市場，保障石油安全供應，減少高油價給我國經濟帶來的沖擊。

據了解，國內石油市場目前的主要問題包括“價格倒掛”影響成品油生產；國際油價連續三年大漲以及我國石油消費的快速增長給相關行業帶來的巨大成本壓力；同時，相比國外數十倍或至少數倍的收入水平而言，城鎮居民也承受著節節攀升的高油價沉重壓力。

牛犁建議，審慎應對高油價沖擊，首先，應加強產供銷協調管理。經濟運行主管部門應與石油生產企業以及經銷商通力協作，有序調撥油品，規范石油市場，保證國內成品油的穩定供應，避免個別地區、個別品種石油供應緊張；其次，盡快完善成品油定價機制。目前，我國原油價格同國際市場完全接軌，而國內原油價格不能有效反應國內石油供求狀況；同時，原油與成品油價格出現“倒掛”，致使煉油廠全行業虧損，影響煉油積極性，并造成價格還會上漲的強烈預期，部分地區出現了加油難的問題，影響百姓生活乃至經濟穩定運行。因此，應分步小幅提高國內成品油價格，適當釋放原油價格上漲的壓力，緩解煉油企業虧損壓力，并盡快完善成品油定價機制，理順石油價格關系；同時，對受高油價沖擊嚴重的領域進行補貼。對于出租等交通運輸業、農業等行業采取補貼政策。

征收燃油稅能否解決油價難題

燃油稅的征收早已提上議事日程，之所以到現在懸而未決，并不僅僅是油價居高不下的問題。征收燃油稅不僅要涉及石油行業內部的利益調整問題，還需要在交通運輸、公路管理等各個領域進行利益的再分配。如果石油產品價格平穩，那么，相關利益各方在進行博弈的過程中，可能會容易達成共識。如果石油產品的價格過高，那么，不同部門之間、不同行業之間在進行利益調整的時候，就容易產生重大分歧。早在十年前就曾經有人提出通過征收燃油稅解決我國當前公路收費過多過濫的問題，但由于燃油稅涉及某些部門的切身利益，因而沒有取得突破性進展。現在提出征收燃油稅的問題，并不是老話重提，而是要將不同部門的利益平衡納入到法治的軌道，通過制定科學的法律，確保不同行業、不同部門之間利益達到均衡狀態。

坦率地說，在不能左右國際石油市場產品價格的情況下，練好內功是中國石油行業的惟一出路。如果只把眼光放在通過提高價格牟取更多的利潤上，那么，相關企業最終必然會觸犯眾怒，自身的利益也會受到重大損失。通過稅收的方式調節需求，事關石油行業的整體發展，有關方面應該顧全大局，在理順內部利益關系的同時，積極促使有關立法早日出臺，進而解決成品油定價難題。面對國際石油市場上的種種怪現象，國家立法機關應當考慮加快制定燃油稅法律制度的問題，一方面抑制國內市場石油產品需求增長過快的勢頭，另一方面則在更高層次平衡不同部門、不同行業之間的利益關系。