我國財政透明度研究

張俊偉

改革開放以來，伴隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，伴隨著開放型經濟的不斷發展，我國的財政體制也發生了深刻的變化。

現行財稅體制的內在矛盾

同不完善的社會主義市場經濟體制相對應，我國的財稅體制也是初步的、不完善的。其內在矛盾主要體現在：

１．在財政收入籌集方面。１９９３年的稅制改革雖著眼于為企業創造公平的競爭環境，仍保留了內外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優惠。我國大幅度開放國內市場，激發了外商投資中國的熱情。外資大量涌入中國，在帶來先進的產品、技術、管理技能和營銷理念的同時，也強化了國內競爭。民族資本痛感“超國民待遇”強化了外商的競爭優勢，強烈要求取消外資企業所享受的優惠政策。與此同時，伴隨著社會主義市場經濟的發展，國內矛盾也在不斷積累，地區差距、城鄉差距和收入差距已經成為制約我國經濟持續發展的重要因素。但目前我國的個人所得稅在平抑收入差距，實現社會公平方面的功能發揮得十分有限；遺產稅、房屋稅沒有開征；消費稅的科目多年未調整。

２．在政府間關系方面。從縱向看，１９９３年的分稅制改革，主要側重于調節中央政府與省級地方政府的關系，對于省級以下各級地方政府職能的界定、收入的來源卻沒有明確規定。在實際操作中，省、市級政府參照分稅制模式處理與下級政府之間的關系，形成了財力層層集中、事權逐級下放，財權與事權嚴重失衡的局面。據統計，全國縣鄉財政供養人員占地方財政供養人員的７０％，但縣鄉財力卻僅占全國地方財力的４０％．越到基層，政府支出的自給能力就越低。從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時，過于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發展經濟中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應”的轉移支付分配格局。全國各地的“ＧＤＰ崇拜”，“開發區熱”、“招商引資熱”，乃至為吸引外資而展開的惡性競爭，都可以看到地方政府逐利因素的驅動。

３．在資金使用方面。財政資金使用存在著大量浪費現象。在項目決策上，缺乏科學論證，標準核算不科學，項目選擇屢受長官意志干擾；在工程建設方面，存在大量的貪污、浪費、挪用、以次充好現象，建筑工程質量差，技術上難以達到設計要求。“豆腐渣工程”大量存在，經濟效益更是觸目驚心。據國家審計署調查：５２６個利用國債建設的城市基礎設施項目，有１３６個未按期建成，占２５％；已建成的３２０個城市基礎設施項目，有３２個沒有投入運營，１８個長期處于試運營或開開停停的狀態，６９個運營水平未達到設計能力。一些工程質量甚至存在重大隱患。

４．在正式財政收支之外還有大量的準財政活動。如要求商業銀行配合人民銀行的調控政策，發放政策性貸款；國有企業制度缺失導致國有資產流失；以協議出讓方式轉讓商業用地使用權，導致土地收益大量流失；政府低價征用農業用地，通過剝奪農民推進工業化和城市化等。以暗含的政府擔保或國有資產為前提的這些活動，積累了財政風險，加大了財政脆弱性。

障礙與困難

１．利益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發展社會主義市場經濟打破了公有制一統天下的局面，形成了國家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競爭發展的格局，并導致社會階層出現分化。不僅如此，發展市場經濟還拉大了地區差距、城鄉差距和收入差距，加劇了社會緊張。因此，下一步完善公共財政體制的改革必須堅持民主決策，綜合考慮短期與長期、東部與西部，發達地區與落后地區、強勢群體和弱勢社會群體、集團利益與公眾利益、民族資本與國際資本、國內矛盾與國際發展潮流等多方面因素。

２．深化財政改革涉及政府自身的深刻變革。財政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯位和缺位的外在表現。從根本上講，建立完善財政體制的過程，就是轉變政府職能的過程。深化財政體制改革，需要依據現代管理理論和科技成就，優化政府內部運作機制和流程；需要轉變觀念，由管制社會轉向服務社會；需要加強政府與企業、社區、社團乃至公眾的溝通與互動；需要改變地方政府財權與事權、責任和權力嚴重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統觀念（如官本位）、約定俗成的潛規則（如招待和迎送）以及公職人員的切身利益（如審批制帶來的“灰色收入”），更會遇到龐大利益集團的制約，需要有更多社會力量的加入來推動改革。

３．財政改革應適應透明度不斷增強的國際化發展趨勢。增加透明度，披露更多的財經信息，有助于降低跨國經濟活動的風險，是經濟全球化發展的內在要求。目前，在國際組織的推動下，已有多項透明度標準獲得通過，并成為協調各國行動的重要指南，增加透明度已成為國際發展潮流。與此同時，正反兩方面的經驗教訓充分表明，腐敗不是發展的潤滑劑，而是導致資源配置效率低下和國家陷于貧困泥淖的重要因素。推進民主法制，依法行政，加強監督是提高資源配置效率的內在要求，而增加財政透明度，讓公眾了解政府做了什么，為什么這樣做，以及是如何做的，更是推進民主決策，加強監督、消除腐敗的重大戰略性舉措。

４．公民權利意識增強要求實現民主決策。隨著社會主義市場經濟的發展和人民生活水平的提高，人們的權利意識、參與意識、民主意識不斷增強。人們強烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權益。在稅種設立、稅率設定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權、發言權和監督權；要求政府高效使用財政資金，避免貪污和浪費；在征收稅款方面體現為納稅人服務的要求。通過低價征地，以農民和城市拆遷戶為代價，變相籌措工業化和城市化建設資金的做法，更是遭到人們的強烈抵制。近一時期以來，與土地有關的上訪案件占上訪案件的８０％以上，就是有力的例證。

四個支柱

按照國際貨幣基金組織的看法，財政透明度主要包括以下四個支柱（主要方面的內容）：

（一）政府作用和責任的澄清。國際貨幣基金組織認為：澄清政府的作用與職責，主要包括以下兩方面內容：界定政府范圍和明確財政管理框架。國際貨幣基金組織為此推薦的最佳做法是：（１）在明確界定政府范圍方面：應當明確政府的結構和職能；明確界定各級政府以及行政、立法和司法機關的責任；對于預算和預算外活動，應建立明確的協調和管理機制；對于政府和非政府公共部門，應明確安排其相互關系；政府介入私人部門，應采取公開方式，并奉行非歧視性的規則和程序；（２）在明確財政管理框架方面：對公共資金的任何承諾或支出，都應受到綜合的預算法律和公開的行政管理規定的約束；稅、費應建立在明確的法律基礎上，堅持依法征稅。同時，應將稅法公之于眾，使稅法通俗易懂，并建立明確的執法規范，限制稅收機構的自由裁量權；應確定公務員的行為道德規范，并公之于眾。

（二）使公眾獲得信息。信息具有公共物品屬性。在這方面，國際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（１）提供有關過去、現在和預測的政府財政活動的充分信息；（２）應明確政府公布財政信息的義務，具體包括：就及時公布財政信息做出承諾；預先宣布財政信息的發布日程。

（三）公開預算過程（預算的編制、執行和決算報告）。預算是最主要的財政政策工具。公開預算的編制、執行和實施結果，是預算透明度的核心內容。國際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（１）在編制預算文件方面：年度預算應包括對財政目標的聲明和對財政可持續性的評估；應明確編制預算所奉行的財政規則；應在全面、一致和量化的宏觀經濟框架內編制和表述年度預算，應向公眾提供編制預算所采用的主要假設；應明確表述年度預算所體現的新政策；應當識別并盡可能量化主要的財政風險；（２）在表述預算文件方面：應在總量基礎上報告預算數據，區分收入、支出和融資，并根據經濟、職能和行政類別對政府支出進行分類；應申明主要預算目標所要達到的政策目標；反映政府財政狀況的指標應當是廣義政府的總體差額；當非政府公共部門進行重大的準財政活動時，應報告其收支差額狀況；（３）在披露預算執行程序方面，應建立全面、統一的會計制度，為評估支付拖欠提供可靠的基礎；有關政府采購和就業的規定應當標準化，并為有關各方所了解；應對預算執行情況進行內部審計，審計程序應經得起檢驗；稅收當局應受到法律保護，并免受政治影響，稅收當局應定期向公眾匯報其活動；（４）在編制和發布財政報告方面，應向立法當局提供有關預算發展情況的年中報告，還應更頻繁地（至少每季度一次）公布其報告；應在財政年度結束后一年內向立法當局提供決算賬戶；應每年向立法當局報告主要預算項目目標的實現情況。

（四）保證財政信息的真實性。財政信息失真會使增加財政透明度失去意義。國際貨幣基金組織為此推薦的良好做法是：（１）在數據質量方面，預算數據應能夠反映收入和支出的最近發展趨勢、潛在的宏觀經濟發展狀況以及明確界定的政策承諾；年度預算和決算賬戶應說明其會計基礎、以及用于編制和表述預算數據標準；應就財政數據的質量提供具體保證，以保證財政報告中數據的內部一致性，并與其它來源的數據進行協調；（２）使財政信息接受公開、獨立的監督，具體包括：由獨立于行政機關的國家審計機構及時向立法當局和公眾報告財政數據的真實性；應邀請獨立的專家對財政預測及其依據（宏觀經濟預測及其潛在假設）進行評估；從體制上確保國家統計機構的獨立性，以便于其核實財政數據的質量。

提高財政透明度

在近期內，我國應著力于增加披露的內容。具體措施可包括：

公布政府結構圖，明確各部門、各單位在提供公共服務方面的責任；公布確定財政收入、財政支出的依據，如宏觀經濟分析模型、財政收入預測模型、財政支出預測模型及其主要假設等；內債和外債應奉行同樣的信息披露標準。國內債務也應發布債務規模、期限結構、持有人結構等信息，發布償債率、國債負擔率等風險指標；建立國有資產經營預算，披露國有經濟的運營、保值和增值情況；深化“三項制度”改革。把部門預算改革、集中收付制改革和政府采購改革推向基層；細化部門預算的編制，減少年初資金預留；擴大政府采購范圍和規模，規范采購程序，懲治采購中的腐敗行為；提高財政信息的發布頻率。應按季公布預算執行情況，分析財政收入、支出超額完成或沒能按時完成預算的主要原因；發掘互聯網技術的潛力，更多利用互聯網平臺發布信息。