建立一個能夠確保長治久安的公共財政制度

王紹光

可能有人會質疑上面這句話。公共財政制度真與國家長治久安有關嗎？參考一下國外的經驗也許對我們會有所啟發。限于篇幅，我們只能簡單介紹一下美國在“進步時代”（ｔｈｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ Ｅｒａ，１８８０－１９２０）的財政制度建設。

熟悉這段歷史的人都知道，美國在十九世紀末面臨的問題與中國今天面臨的問題非常相象。那時的美國也是腐敗橫行，假冒偽劣猖獗，重大災難屢屢發生，社會矛盾異常尖銳。 但危機也是轉機，美國在這個時期進行了一系列深刻的制度建設（ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ），其現代國家的基礎就是在這個時期奠定的。到２０世紀２０年代，美國已建立了一個高效的現代國家機器 （ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｔａｔｅ）。沒有在進步時代打下的基礎，羅斯福的“新政”不可能成功，“福利國家”（ｗｅｌｆａｒｅ ｓｔａｔｅ） 不可能出現，美國資本主義的命運也許完全會是另外一種結局。

“進步時代”也是美國現代財政制度的成型期。在此之前，美國財政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對民眾負責。就收入而言，那時的稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來向民眾征稅，與今天中國多如牛毛的收費和罰款差不多。但那么多稅種卻無法使國家汲取足夠的財政收入。就支出而言，那時還沒有現代意義上的預算。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統一的預算。這樣，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監督，為貪贓枉法留下無數機會。

在進步時代，美國從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底的改造。

在收入方面，最重要的變化是引入了個人所得稅和公司所得稅。當然，引入所得稅曾遭到保守勢力的頑強抵抗。他們聳人聽聞地說，所得稅體現的是共產主義和社會主義的原則。最高法院也宣布這種稅違反美國憲法。不過，形勢比人強。到１９１３年，５０個州中有４２個州批準了憲法第１６條修正案：“國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅。”相對以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優勢。一是簡單：用一個稅種替代了一批稅種；二是公平：稅負是依據經濟能力分配的；三是高產：這一類稅產生的收入比其它任何稅種都多。這三大優勢有助于緩解美國當時面臨的嚴峻挑戰：急劇的社會變遷引發尖銳的階級沖突，而政府缺乏再分配能力應付種種危機。在以后的年代里，所得稅在美國財政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事實上，所有發達國家都或遲或早經歷了引入所得稅的過程。現在，所得稅在所有這些國家都是最重要的稅種。

在支出方面，最重要的變化是引入現代預算制度。直到２０世紀初，在美國，所謂預算不過是一堆雜亂無章的事后報帳單。對政府某部門的撥款只是一個總數，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。在這種情況下，美國雖然號稱民主，民眾實際上根本無法對政府行為進行有效監督。結果，腐敗現象屢禁不絕。

人們對腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動力。 １９０５年，一批人設立了旨在推動紐約市預算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”（ｔｈｅ Ｂｒｏｏｋｉｎｇｓ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ） 便是由它演化而來的。這些預算改革者指出，預算問題決不僅僅是個無關緊要的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是”看不見的政府”（ｉｎｖｉｓｉｂｌｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”（ｉｒｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）。“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”（ｖｉｓｉｂｌｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）。“看得見”，人民才有可能對它進行監督。 在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｃｏｎｔｒｏｌ－ｗｉｔｈｏｕｔ－ｖｉｏｌｅｎｃｅ）。 改革派的意思很清楚，與其對人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進行預算改革，緩和階級沖突。

那么，什么樣的預算才算是現代意義上的預算呢？首先，它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報帳。其次，它是一個統一的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別。第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用。第六，這個計劃必須得到權力機構（議會） 的批準，并接受其監督。第七，為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明。

當時，美國反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”（ｍｕｃｋｒａｋｅｒｓ），或以揭露黑幕為己任的新聞記者。但預算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點放在反腐敗上，而前者認為，防腐敗比反腐敗更重要。在預算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。只要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現是必然的，不管花多大力氣反，不管懲罰力度有多大，效果也不會明顯。因此，要降低腐敗出現的可能性，重點必須放在堵塞制度漏洞上。預算改革的目的正是為了堵塞制度漏洞。

在預算改革者的敦促下，紐約市在１９０８年推出了美國歷史上第一份現代預算。當然這份預算還很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預算日臻完善。到１９１３年，預算文件已從１９０８年的１２２頁增加到８３６頁。紐約市的經驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會計手冊”（Ａ Ｈａｎｄｂｏｏｋ ｏｆ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ａｃｃｏｕｎｔｉｎｇ），并派人到“市政研究所”舉辦的培訓班學習。不久，“預算”這個詞就象“民主”和“社會正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到１９１９年，全國已有４４個州通過了預算法；到１９２９年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法。初戰告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國首都華盛頓。在它們的努力下，國會終于在１９２１年通過了“預算與會計法”（ｔｈｅ Ｂｕｄｇｅｔ ａｎｄ Ａｃｃｏｕｎｔｉｎｇ Ａｃｔ）。至此，美國的預算改革可以說是大功告成了。

看似不起眼的預算改革對美國后來的政治發展產生了巨大的影響。一方面，它將各級政府行為的細節第一次展現在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，從而改善政府與民眾的關系，增強了政府正當性。另一方面，它加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體運作效率，造就一個更加強有力的政府。預算改革前，美國各州政府和聯邦政府都是由議會主導，威爾遜總統把它稱作“國會政府”（Ｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）。預算改革將權力轉移到行政部門，促使了美國現代總統制的形成。人們一般認為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。這種看法只對了一半。如果沒有預算改革作鋪墊，即使羅斯福有實行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計劃無疾而終。在這個意義上，我們可以說，預算改革對緩解美國社會矛盾，挽救資本主義體制功不可沒。

美國的經驗對我們至少有三點啟示：第一，公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分，其重要性不下于選舉制度、政黨政治、議會制度和輿論監督制度。第二，從收入和支出兩方面改造公共財政是遏制腐敗，加大政府透明性，調節收入分配，緩解社會矛盾，增強國家能力的制度條件。不改造公共財政，無論是基層民主，還是更大范圍的民主，都難以發揮實效。改造公共財政的過程實際上也是政治改革的過程。第三，改造公共財政是政治改革的最佳切入口。它是低調的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談論“政治民主”更容易操作；它是務實的，可以在不太長的時間里產生看得見的變化。