聯(lián)合國(guó)改革的動(dòng)力與困境

李東燕

推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革的動(dòng)力來(lái)自會(huì)員國(guó)，也來(lái)自民間社會(huì)和非政府組織。由于各會(huì)員國(guó)之間的利益沖突，目前聯(lián)合國(guó)改革仍面臨許多分歧和困難。

《成果文件》是聯(lián)合國(guó)改革的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，它的通過(guò)，標(biāo)志著聯(lián)合國(guó)改革和發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。

安理會(huì)的改革是聯(lián)合國(guó)改革的重中之重。《四國(guó)提案》的失敗，反映了國(guó)際政治力量斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。

中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)的發(fā)起國(guó)和安理會(huì)常任理事國(guó)，對(duì)聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)建作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。隨著中國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)，中國(guó)將對(duì)世界的和平與繁榮作出更大的貢獻(xiàn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題變得越來(lái)越急迫。在加利秘書長(zhǎng)任期內(nèi)，聯(lián)合國(guó)仍然處于冷戰(zhàn)后的過(guò)渡時(shí)期。安南任秘書長(zhǎng)以后，自１９９７年開(kāi)始，已經(jīng)推出了兩套改革方案。２００３年，秘書長(zhǎng)成立了“高級(jí)別名人小組”，旨在探討聯(lián)合國(guó)面臨的新威脅、新挑戰(zhàn)，并提出了應(yīng)對(duì)措施和改革方案。在２００５年３月題為“大自由”的報(bào)告中，安南秘書長(zhǎng)結(jié)合該小組報(bào)告的內(nèi)容，再一次提出了進(jìn)一步改革聯(lián)合國(guó)的方案，其中也包括安理會(huì)擴(kuò)大的方案。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)改革之所以不斷被提出，是因?yàn)榇嬖谥喾N推進(jìn)聯(lián)合國(guó)改革的力量和促使聯(lián)合國(guó)改革的因素。聯(lián)合國(guó)是全體會(huì)員國(guó)組成的組織，因此，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革的力量首先來(lái)自會(huì)員國(guó)。

聯(lián)合國(guó)是６０年前建立的組織，是當(dāng)時(shí)國(guó)際力量對(duì)比的反映。６０年后的今天，世界已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，國(guó)際力量對(duì)比也發(fā)生了變化。一些國(guó)家的綜合國(guó)力發(fā)展起來(lái)，在全球和地區(qū)事務(wù)中影響上升。它們當(dāng)中的一些國(guó)家在財(cái)政和其他方面是聯(lián)合國(guó)的積極支持者，對(duì)聯(lián)合國(guó)作出了重大貢獻(xiàn)。因而，它們迫切要求改革聯(lián)合國(guó)，尤其是擴(kuò)大安理會(huì)，使它們的能力、影響及對(duì)聯(lián)合國(guó)的貢獻(xiàn)能得到體現(xiàn)。德國(guó)、日本、印度、巴西等就屬于這一類國(guó)家。

許多發(fā)展中國(guó)家也呼吁聯(lián)合國(guó)改革。發(fā)展中國(guó)家在聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)中占有很大比例，但在安理會(huì)中缺乏代表，常任理事國(guó)中沒(méi)有來(lái)自非洲和拉美國(guó)家的成員。因此，阿拉伯國(guó)家、非洲聯(lián)盟等發(fā)展中國(guó)家也希望擴(kuò)大它們?cè)诎怖頃?huì)中的代表，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)的民主化。一些中小國(guó)家從聯(lián)合國(guó)憲章起草開(kāi)始，就反對(duì)設(shè)立否決權(quán)。聯(lián)合國(guó)成立后，它們一直是呼吁重新檢查聯(lián)合國(guó)憲章，并修改憲章中有關(guān)安理會(huì)和否決權(quán)的規(guī)定。一些中等發(fā)達(dá)國(guó)家積極參與聯(lián)合國(guó)活動(dòng)，在財(cái)力、物力和人力方面為聯(lián)合國(guó)作出了重大貢獻(xiàn)。這些國(guó)家抱怨聯(lián)合國(guó)的管理和工作方法缺乏民主、透明，也缺乏效率和權(quán)威性，它們也是積極推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革的力量。

美國(guó)是聯(lián)合國(guó)的財(cái)政第一大戶，在人們批評(píng)美國(guó)死守單邊主義、破壞聯(lián)合國(guó)權(quán)威的時(shí)候，美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)同樣抱批評(píng)態(tài)度，美國(guó)人習(xí)慣將聯(lián)合國(guó)視為陳腐的官僚機(jī)構(gòu)，要求聯(lián)合國(guó)按照其意愿進(jìn)行改革，包括削減開(kāi)支、機(jī)構(gòu)重組等，否則就以拖欠費(fèi)用等手段來(lái)向聯(lián)合國(guó)施加壓力。

民間社會(huì)和非政府組織也是推動(dòng)安理會(huì)改革的重要力量，它們要求擴(kuò)大對(duì)聯(lián)合國(guó)的參與。１９９５年，在聯(lián)合國(guó)成立５０周年之際，全球治理委員會(huì)提出了有關(guān)聯(lián)合國(guó)改革的一系列建議。２０００年，來(lái)自１００多個(gè)國(guó)家的１０００多個(gè)非政府組織和其他民間社會(huì)團(tuán)體在聯(lián)合國(guó)總部舉行了非政府組織千年論壇，并發(fā)表了他們的宣言和行動(dòng)議程，提出了“為二十一世紀(jì)的到來(lái)加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)”的改革建議和設(shè)想。２００３年聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)任命了“聯(lián)合國(guó)與民間社會(huì)關(guān)系知名人士小組”，該小組向秘書長(zhǎng)提交了“我們?nèi)嗣瘢好耖g社會(huì)、聯(lián)合國(guó)和全球施政”的報(bào)告，代表全球非政府組織和民間社會(huì)，再次提出了改革聯(lián)合國(guó)的意見(jiàn)和方案。

總之，各種改革力量都希望６０年前建立的聯(lián)合國(guó)能夠與時(shí)俱進(jìn)，更好地為會(huì)員國(guó)服務(wù)，更好地應(yīng)對(duì)新的全球威脅和挑戰(zhàn)。今天，聯(lián)合國(guó)面對(duì)眾多與冷戰(zhàn)時(shí)期不同的問(wèn)題，如貧窮、自然災(zāi)害、金融危機(jī)、有組織跨國(guó)犯罪、恐怖主義、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，大規(guī)模毀滅性武器擴(kuò)散等。此外，聯(lián)合國(guó)還受到其他國(guó)際組織、區(qū)域組織和非政府組織的挑戰(zhàn)。與聯(lián)合國(guó)這樣龐大的國(guó)家間組織相比，其他國(guó)際組織或者非政府組織在任務(wù)目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)和手段上更集中、更有效、也更靈活。這些組織在全球事務(wù)中正扮演著越來(lái)越重要的角色，對(duì)聯(lián)合國(guó)的作用和地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，如果聯(lián)合國(guó)不進(jìn)行調(diào)整和革新，不與時(shí)俱進(jìn)，將會(huì)逐步失去其具有的優(yōu)勢(shì)。正如安南秘書長(zhǎng)在他的改革報(bào)告中所說(shuō)，未來(lái)聯(lián)合國(guó)要取得成功，必須做得比別人更好。在某種程度上，可以說(shuō)聯(lián)合國(guó)正面臨著生存危機(jī)。無(wú)論今后誰(shuí)出任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)，都無(wú)法回避聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題。

在改革力量的推動(dòng)和支持下，近些年來(lái)，聯(lián)合國(guó)的機(jī)構(gòu)改革在許多方面已經(jīng)取得了進(jìn)展。但在一些問(wèn)題上，改革仍然難以完成。要使１９０多個(gè)國(guó)家組成的聯(lián)合國(guó)成為一個(gè)既有權(quán)威，又有效力和效率的國(guó)際組織，并非易事。聯(lián)合國(guó)改革仍然面臨許多分歧和困境。

盡管前面提到，存在著各種推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革的力量，但它們所希望的改革是建立在各自利益需求的基礎(chǔ)之上，它們的利益需求有相同的地方，也有相互沖突的地方。因此，改革力量并不是朝同一個(gè)方向推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革，在一些問(wèn)題上甚至是南轅北轍，安理會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題就反映出會(huì)員國(guó)之間的利益沖突。由于存在不同的利益、意識(shí)形態(tài)和文化差異，會(huì)員國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)的期望和失望都是不同的。一些發(fā)展中國(guó)家抱怨聯(lián)合國(guó)已經(jīng)成為受美國(guó)等大國(guó)控制的機(jī)器，例如，在５８屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，馬來(lái)西亞總理馬哈蒂爾就批評(píng)聯(lián)合國(guó)受到大國(guó)的控制，已經(jīng)成為霸權(quán)主義和帝國(guó)主義的工具，無(wú)法為窮者和弱者提供保護(hù)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家則抱怨聯(lián)合國(guó)已經(jīng)被發(fā)展中國(guó)家所“劫持”，因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家常常會(huì)利用它們?cè)诖髸?huì)的多數(shù)票迫使發(fā)達(dá)國(guó)家作出讓步。同是發(fā)展中國(guó)家，盡管它們對(duì)擴(kuò)大安理會(huì)表示支持，但具體到如何擴(kuò)大，誰(shuí)能成為安理會(huì)常任理事國(guó)這些關(guān)系到各國(guó)利益的問(wèn)題，它們之間也存在分歧。

聯(lián)合國(guó)的建立本身就是各種矛盾妥協(xié)的產(chǎn)物，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和憲章本身始終存在著一些難以調(diào)和的沖突，例如國(guó)家平等原則與否決權(quán)的矛盾、不干涉內(nèi)政原則與強(qiáng)制性措施之間的矛盾等。正如人們經(jīng)常說(shuō)的，有什么樣的世界，就有什么樣的聯(lián)合國(guó)，世界各種矛盾和沖突都會(huì)反映到聯(lián)合國(guó)。因此，人們將目前圍繞聯(lián)合國(guó)改革的這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)視為關(guān)系到未來(lái)世界秩序與格局的競(jìng)爭(zhēng)，視為涉及“新大國(guó)和老霸權(quán)之間”未來(lái)關(guān)系和地位的競(jìng)爭(zhēng)。

在改革問(wèn)題上，存在著維持既得利益者與改變現(xiàn)狀者的利益沖突，存在著意識(shí)形態(tài)上的沖突，也存在著因政治文化差異而導(dǎo)致的不同立場(chǎng)。既有發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的分歧，也有發(fā)達(dá)國(guó)家之間和發(fā)展中國(guó)家之間的分歧。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家更強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)在人權(quán)、武器擴(kuò)散、反恐怖主義等方面的作用，發(fā)展中國(guó)家則更重視發(fā)展問(wèn)題；美國(guó)傾向于固守單邊主義和“先發(fā)制人”原則，而其他發(fā)達(dá)國(guó)家則更多強(qiáng)調(diào)國(guó)際法、多邊主義和集體安全原則。此外，各國(guó)在關(guān)于“侵略”、“自衛(wèi)”、“主權(quán)”、“人權(quán)”等概念的界定上，也還存在很大分歧。在一些國(guó)家看來(lái)是“侵略”、“恐怖主義”的行為，在另一些國(guó)家看來(lái)可能是“自衛(wèi)”或“正義斗爭(zhēng)”；在一些國(guó)家看來(lái)是“裁軍”、“人道主義干預(yù)”或“先發(fā)制人自衛(wèi)”的正當(dāng)行為，在另一些國(guó)家看來(lái)則可能屬于“侵略”或“干涉內(nèi)政”。

正是由于諸多分歧的存在，聯(lián)合國(guó)在許多改革問(wèn)題上仍然難以達(dá)成一致。安南在聯(lián)合國(guó)“千年宣言”執(zhí)行情況報(bào)告中說(shuō)，呼吁各國(guó)能達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)更大的團(tuán)結(jié)，要求各國(guó)“在盤算國(guó)家利益時(shí)，應(yīng)適當(dāng)重視一個(gè)公正、穩(wěn)定世界秩序的價(jià)值和重要性。”但分歧顯然是不易消除的，安理會(huì)改革長(zhǎng)期停滯不前就說(shuō)明了這一點(diǎn)。為了準(zhǔn)備聯(lián)合國(guó)６０周年的首腦會(huì)議，由美國(guó)、中國(guó)、俄羅斯等３２個(gè)會(huì)員國(guó)組成了第５９屆聯(lián)大核心小組，自６月初起開(kāi)始就首腦會(huì)議《成果文件草案》舉行磋商。但各國(guó)在發(fā)展、恐怖主義、裁軍和防擴(kuò)散、人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)秘書處管理改革等７大議題上都存在嚴(yán)重分歧，使得草案遲遲不能達(dá)成一致。尤其是在裁軍、保護(hù)的責(zé)任以及人權(quán)理事會(huì)問(wèn)題上，談判已陷入無(wú)法進(jìn)行的僵局。只是在反恐議題上取得了比較明顯的進(jìn)展。這反映出聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在改革問(wèn)題上分歧之廣泛。

聯(lián)合國(guó)這樣一個(gè)由１９１個(gè)主權(quán)會(huì)員國(guó)構(gòu)成的組織，在改革問(wèn)題上存在分歧是正常的，聯(lián)合國(guó)改革之復(fù)雜和艱難也是正常的。這說(shuō)明聯(lián)合國(guó)改革只能在各會(huì)員國(guó)之間的耐心協(xié)商和磨合中逐步進(jìn)行，不可能一蹴而就。