聯合國安理會改革陷入僵局

李才義

今年９月聯合國首腦會議，沒有就聯合國安理會改革問題進行深入討論。聯合國《成果文件草案》沒有提到增加常任理事國，日本、德國、印度和巴西等四國力爭成為安理會常任理事國的四國集團于７月向聯大提交的安理會擴大決議案，在未經表決的情況下事實上已成廢案。它意味著目前的聯合國架構，在未來一段時間內還不會有大的變動。

其實，在聯合國首腦會議召開之前，就有各種跡象表明，各種有關聯合國改革的提案將胎死腹中。８月４日，非洲聯盟宣布拒絕接受“四國聯盟”決議草案，使“四國聯盟”欲囊括非盟５３票這一“大票倉”的美夢頓成黃粱；同日中美兩國常駐聯合國代表達成共識，中美同意各自盡最大努力，力阻“四國聯盟”決議草案在聯大獲得通過。８月１０日，聯合國秘書長科菲·安南希望把最后期限推遲至１２月下旬。８月２９日，四國外交官表示，四國聯盟已放棄了下月峰會前“爭?！钡呐?。而其它幾種方案也沒有繼續深入討論，相繼成為廢案。

安理會的改革是聯合國改革的重中之重。冷戰結束后，安理會的改革問題被提上日程。１９９３年，第４８屆聯大決定成立安理會改革專門工作組。１９９７年３月，第５１屆聯大主席拉扎利以安理會改革工作組主席身份提出安理會改革一攬子方案。主要內容是：安理會將增加５個常任理事國?穴兩個發達國家，亞、非、拉各一個國家?雪，４個非常任理事國?穴亞、非、拉、東歐地區各一席?雪。新常任理事國不享有否決權，對維和行動應繳納一定比例的額外攤款；敦促現任常任理事國僅限于在根據“憲章”第七章采取行動時使用否決權；新常任理事國當選后的一周內即對《聯合國憲章》有關條款進行修改，將安理會通過決議所需的９票改為１５票等。幾年來，每一屆聯大會議都對安理會的改革問題進行討論，但因為安理會擴大規模、增加常任理事國和否決權等問題涉及各方利益，各類改革方案分歧都很大，難以取得廣泛共識，改革迄今未取得實質進展。

為了推動聯合國改革，安南２００３年１１月任命聯合國改革問題高級別名人小組。該小組由１６名在國際事務中有影響的人士組成，其主席為泰國前總理阿南，成員包括中國國務院前副總理錢其琛、阿拉伯聯盟秘書長穆薩和美國前國家安全顧問斯考克羅夫特等。名人小組于２００４年１１月３０日向安南秘書長提交報告，建議將安理會的席位從現在的１５席增加到２４席，并就此提出了兩種備選方案：其一是增加６個常任理事國和３個非常任理事國，非洲和亞太地區將各得２個新增常任席位，歐洲和美洲將各得１個新增常任席位；其二是增加８個“半常任理事國”，任期為４年，可連任，并同時增加１個任期２年的非常任理事國。新增“半常任”席位由非、歐、美和亞太４地區均分。但報告建議不論采取何種方案，都不要將目前中國、美國、英國、法國和俄羅斯５個常任理事國享有的否決權擴展到其他新增成員。

今年３月，安南提出安理會在９月前擴大這一時限后，四國聯盟將這一時限奉為“尚方寶劍”，只要有機會，就把安南的９月時限說搬出來為其“爭?！边\動造勢，并由此引發了安理會擴大的各種提案之爭。主要的提案有：

四國提案：討論最多的提案是由德國、日本、印度和巴西（所謂的四國集團）發起的，提案要把安理會從１５個成員國擴大到２５個成員國，增加６個沒有否決權的常任理事國（四國集團加兩個非洲國家）和４個選舉產生的任期２年的非常任理事國。四國集團得到英國和法國的支持，但受到中國和美國的強烈反對。俄羅斯對此方案也不贊同。

非盟提案：這個提案是由非洲聯盟５３國提出的，要求把安理會擴大到２６個成員國。該要求增加６個常任理事國，其中包括給非洲兩個常任理事國席位。跟四國集團提案不同的是，非洲聯盟的提案要求增加５個而不是４個非常任理事國，并且堅持新的常任理事國擁有否決權。

團結謀共識提案：這是由團結謀共識集團發起的，要求增加１０個可連選連任的安理會非常任理事國。阿根廷、加拿大、意大利、墨西哥、巴基斯坦、韓國、西班牙和土耳其是該計劃最突出的支持者。

美國方案：該方案建議增加２個常任理事國，以及２個或３個非常任理事國，安理會的規模從目前的１５個增加到１９至２０個。并認為“日本應該當選，印度很有競爭力，德國和巴西處于弱勢”。此外，無論是新增的常任理事國還是非常任理事國，都不應該享有否決權。

安理會改革需要對聯合國憲章進行修正，任何擴大安理會的提案都必須清除兩大障礙。首先，它必須得到聯合國大會現有１９１個成員國中的三分之二多數?穴１２８個?雪的支持。第二，它必須得到聯大三分之二成員國和安理會目前的五個常任理事國的批準。

這次四國聯盟“爭?！痹靹葑畲螅绊懽钸h，之所以失敗，其原因主要有以下幾個方面：

第一，挑起成員國的分裂。四國一開始就不顧聯合國的團結，不顧聯合國須進行多方面改革的全局，挾持成員國服從它們成為“新常任”的時間表，用不成熟、同國際民主化原則相悖的決議草案強加給聯合國其它成員國，造成的惡果是安理會常任理事國被撕裂，形成中、美、俄為一組，英、法為另一組的分裂局面；聯合國成員國被分割成以“團結謀共識”和“四國聯盟”兩個完全對峙的兩大陣營；非盟一度被離間成黑非洲為一方、北非阿拉伯世界為另一方的兩大派別；東盟也曾被挑撥為意見分歧的集團。

第二，四國的策略不當。四國認為只要相互支持，就能共同成為常任理事國。然而實際上，四國境況各異，綁在一起反而相互牽制影響。日本采取遠交近攻的策略，自視有美國的支持，對中韓等鄰國采取強硬態度，怠慢東盟，疏遠了亞洲。美國雖支持日本，卻反對德國。要對“四國聯盟”的一攬子計劃進行表決，只有全部贊成四國，才會投贊成票；只要反對其中一國，就會投反對票。所以四國組成聯盟，不是增加了支持面，而是增加了反對面?！皥F結謀共識”運動就是這種結盟滋生的結果。

第三，愚弄成員國?！八膰撁恕敝械娜毡緦ψ陨硭笐馉幾镄胁贿M行真正懺悔，采取欺騙世界輿論的手法，輔之以金錢手段，企圖強行取得入場券。影響特別惡劣的是，在世界反法西斯戰爭勝利６０周年之際，日本居然對日本二戰時的侵略行為做出種種不當的言行，遭到亞洲國家人民堅決反對，并引起國際上極大關注。安南就曾表示，他已經知道亞洲國家反對日本成為常任理事國，并要求日本首先對二戰時期犯下的罪行進行深刻的反省和道歉。此外，日本將對發展中國家的援助與對日本的爭常態度掛鉤，并威脅減少聯合國會費，引起了成員國的反感。

第四，違反國際民主化原則。為了“入?！保膰扇×艘幌盗型瑖H民主化相悖的手段，如越過《聯合國憲章》規定的重大問題須經地區小組磋商和認同，代之以所謂的大會“秘密選舉”；用規定時限和強行表決取代耐心協商、待時機成熟后再行表決的民主程序；自行圈定候選國名單，等等。

第五，現有常任理事國的反對。四國聯盟的“爭?！庇龅街忻纼蓢鴱娏ψ钃簦砹_斯也表示強烈反對，英、法兩國的支持只是一種搭便車的結果。這既是緣于權力不容隨意分享的國際政治現實，也是因為他們負有維護聯合國穩定、防止分裂的責任。日本企圖拉攏美國、繞開中國、最終迫使中國接受其“入常”現實的行為只是它誤讀國際政治的必然結果。

這次安理會改革陷入僵局后，四國外長于９月１６日在紐約進行了會談，對四國今后加強“爭?！焙献鞯姆结樳M行了確認。對此，“團結謀共識”運動也在２０日召開會議，宣布將對四國集團的“爭?！痹俅斡枰宰钃?。不排除四國聯盟的解散，單獨“爭?！被蚪Y成其它聯盟的可能性?？傊?，圍繞著安理會改革，新一輪的斗爭恐怕在所難免。