近代縣制問題的歷史思考

魏光奇

自清末至國民政府時期，中國傳統的縣制經歷了一個不斷改革的過程，各種模式相繼得到實驗，其得失利弊，可以為我們今天的地方行政體制建設提供借鑒。在此，筆者就這一時期的縣制問題提出自己的一些思考，與同志者切磋。

中國傳統縣制的主要弊端

前現代的中國縣制存在兩大弊端，其一出在國家與社會關系之際，其二出在國家體制自身之中。茲分述如下：

一、地方官府與社會之間缺乏良性的權力制衡機制

明清時期，中國地方社會事實上存在著四極社會權力，即官、紳、民、匪。它們在一定程度上能夠相互制約，但在機制上卻存在很大問題。

當時，一些民人“苦于君官，鋌而走險”，流為盜匪，侵擾地方，對抗官府，形成一種社會權力。“匪權”對于“官權”的制約，主要體現在地方官有可能因境內盜匪橫行而受到處分，因此除采取“密查嚴捕”和“諱盜不報”等措施外，一些人不得不改善施政。其“民權”者，由于當時不允許任何公開的、政治性的民眾組織存在，所以只能處于一種潛在狀態，它對于“官權”的制約也只能是一種潛在的“軟約束”。這體現在兩個方面：其一，“官”對于民眾中的鄉里、宗族等淵源深遠的社會關系不能小覷，在官民矛盾因某種原因激化時，它們有可能立即轉化為有形的組織力量；其二，有儒家思想背景的官員對看不見、摸不著但又確實存在的“民心”懷有敬畏。明清縣衙內都立有“戒石牌”，大書十六字戒訓：“爾俸爾祿，民膏民脂；下民易虐，上天難欺。”它告訴地方官們，以你們的權勢，欺負老百姓很容易，然而不要忘了他們代表著“上天”。不過，“民權”的“無形”和“潛在”性質，使得它在平常時期不可能與“官權”分庭抗禮，不可能成為制衡“官權”的強大力量。

在明清地方社會中，真正能在平常時期即對“官權”形成有效制衡的是“紳權”。由于士紳大多有聲望、有財產、有政治背景、有各種較廣泛強固的社會關系，因此有可能成為地方社會權力結構中舉足輕重的一極。不過，“紳權”對于“官權”的制衡也受到兩種限制：其一，因明代社會“縉紳多橫”，有清乃對“紳權”實行抑制政策，禁止士紳干預地方政治。在這種情況下，清代地方社會士紳的社會職能，主要在于倡導、辦理各種地方公共事務，如筑橋鋪路、修葺祠堂廟宇、修補水利村防設施等等；除此之外，他們既不主持和參與州縣的稅收、訴訟、治安等經常性、主體性行政，也沒有經常性組織。在這種情況下，“紳權”對于“官權”的制衡必然大打折扣。其二，在中國傳統社會中，“士紳自重者率以常至偃室為恥，其樂與公事者，非弄權以為奸利，即齷齪以希寵榮”。換句話說，當時有興趣參與地方公事者，往往以劣紳居多。他們或者依仗權勢挾制官府，破壞法制；或者出入公門，與貪官墨吏相互勾結，共同欺壓民眾、巧取豪奪。這種情況一方面意味著“紳權”對于“官權”的制衡失去了建設性，另一方面則意味著“官權”對于“紳權”的制衡被完全放棄(保護國家法制和民眾利益不受“紳權”侵害，本屬“官權”的重要職能)。

二、“官治”系統運作缺乏理性化性質

所謂行政制度的理性化，要求行政機構職責和隸屬關系明確，運作透明、規范，各種制度“意”“法”一致，名實相符，相互協調。中國秦漢以后的君主官僚政體，其制度設計表面看來具有這些特點，然而實際運作卻存在明顯的非理性特征。就清代縣制而言，這集中表現在以下兩個方面：

第一，以私人勢力履行公權。

清代以州縣為初級政區，置知州、知縣等“正印官”為行政首長，而州縣官賴以處理各項行政事務者，乃是另外一個半公半私的系統。這一系統由幕友、家丁、書吏、差役等四種人員組成。這四種人中，幕友由州縣官私人聘用，家丁由州縣官私人雇用或任用兄弟、子侄、內親、女婿等親戚充當，純屬私人勢力；書吏、差役雖屬“公人”，但普遍嚴重超編。“六房”典吏按編制每州縣不過十余人，但實際上各州縣往往任用編外“散書”上百人至數百人；“三班”差役按編制每州縣不過二三十至四五十名，但實際上各州縣往往任用編外“白役”數百人乃至一千五六百人。書吏、差役的任用，全無法治可言，往往“父以是傳子，兄以是傳弟”，世代“封建”；或“師徒相承”、“根株蟠結，黨羽繁滋”，基本屬于盤踞地方的黑惡勢力。幕友、家丁、書吏、差役以私人勢力履行公權，不僅受不到現代意義上的民主監督，且受不到來自國家制度的行政監督，可以胡作非為而毫無忌憚。

第二，財政家產制。清代州縣經手征收的所有稅租均為國家財政收入，部分上繳國庫，部分存留州縣作為辦公費，均有定額。清代對州縣存留屢次核減，往往不及明代的四分之一，各州縣因此均有多項必不可少的支出沒有合法來源，其中包括幕友、家丁、書吏、白役的薪水工食，縣衙日常辦公費，官差、兵差、皇差等各種臨時性差役費用，各級上憲每年的固定攤派等，數額巨大。在這種情況下，清政府不得不默許州縣官攫取各種法外收入以資彌補，其中包括各種賦稅的浮收及瞞報，自行征收的差徭，以及稅收、訴訟等公務活動中索取的賄賂、陋規。數額巨大的法外收支使得清代的州縣財政制度完全陷于紊亂狀態，實際只能實行一種家產制的州縣官個人“大包干”制度，即：在一州一縣之中，不論是各種合法稅收還是各種法外的浮收、攤派、陋規，全部作為州縣官的個人收入而歸其所有；與此同時，所有合法的公費開支、上解國庫的款項和各種法外支出，也全都由州縣官個人負責支付；而以上收支相抵之剩余，便是他們個人的凈收入。在這種制度下，“六房”書吏沒有法定的薪水和辦公費，“惟借陋規以資生活”；“三班”差役也無工食銀，“惟借魚肉鄉民以自肥”。

官治與自治：中國近代縣制演變的主軸

二十世紀初清政府推行“預備立憲”，在謀求克服傳統縣制的弊病、建立近代化的州縣和鄉鎮體制時面臨兩種選擇：一是“官治”，二是“自治”。所謂官治，就是堅持自上而下置官設治的傳統體制，同時適應近代化需要，在州縣公署增設教育、實業等新職能機構，并建立鄉鎮一級國家行政。所謂自治，即“以本地人、本地財辦本地事”，建立地方自治的區鄉行政和州縣行政。而當時清政府決定，采取一種介于上述兩種模式之間、融“官治”與“自治”為一體的折中方案。其具體設計是：設立經選舉產生的州縣議事會、參事會和城鎮鄉董事會、鄉董，實行地方自治；同時使知州、知縣“一身二任”，一方面擔任州縣級國家行政長官，另一方面又擔任地方自治系統中的州縣參事會會長。在清末和北洋政府時期，這種設計沒有能夠實施，當時中國縣制的實際狀況乃是“官治”與“自治”并行的雙軌制：(州)縣公署仍然同清代一樣只是屬于“官治”機構，而各地同時又存在不隸屬于縣公署的教育、實業、警察、財務等自治性局所和地方保衛武裝。至國民政府統治時期，縣制又經歷了一個從自治到官治、再到官治與自治相結合的演變過程。1928年，國民政府頒布《縣組織法》，規定逐步推行縣、區、鄉(鎮)地方自治。不久，地方自治因各種原因陷于停頓，又通過縣政府“裁局改科”、編建保甲和“分

區設署”等措施，建立了實際上屬于“官治”性質的縣、區、鄉鎮(聯保)、保甲行政體系。至1939年頒布實行“新縣制”，一方面規定實行縣和鄉鎮兩級地方自治，另一方面又規定縣長由省政府任命，同時辦理地方自治和國家行政事項，并規定縣與鄉鎮之間可以設置“官治”性質的區和區署。這種體制，實際上是自治與官治的結合。

這樣，“官治”與“自治”這兩種基本模式的更替，就構成了中國近代縣制演變的主軸。而在實踐中，這兩種基本模式又各自顯現出自己的得失利弊。

中國近代自治縣制的得失

中國近代的自治縣制系應地方社會近代化要求而建立，其主要成就有兩點：

其一，在地方社會近代化建設中調動了地方積極性，促進了各項經濟文化事業的發展。從清末“預備立憲”開始，教育、實業、衛生即被定位為地方自治事務，此后直至國民政府時期，地方初等、中等教育、職業教育和農工商實業始終屬于地方自治行政范圍，由地方籌款、任用地方人士主持辦理，取得了較大成績。從清末至1940年代，各縣均先后設立了初級中學、公立高小或完小、公立初小、鄉村師范以及業余民眾學校、職業學校，奠定了此后直至今天縣鄉村教育體系的基礎；許多縣成立了工藝局、苗圃、農事試驗場、農業推廣所，因地制宜發展手工業，植樹造林，引進推廣優種棉花，地方農工商實業得到了發展；不少縣還建立了體育場、讀報所、衛生院等文化衛生設施。

其二，自治縣制誕生于二十世紀初，在體制上具有某種現代色彩。清末民初的地方自治，實行執行機構(人員)與議決機構相分離的體制；國民政府《縣組織法》框架下的地方自治，規定逐步實行鄉鎮長、區長乃至縣長的民選；1939年的“新縣制”則規定設立民選的民意機構——鄉鎮民代表會和縣參議會，并在基層實行直接民主式的保民大會制度。這些制度不論其運作情況如何，均在一定程度上體現了近代民主原則。

自治縣制也存在嚴重弊病。在實行地方自治的過程中，新舊士紳紛紛進入各級民意機構和自治執行機構，傳統社會中的“紳權”因而進一步實現了組織化。有文獻記載說，當時新舊士紳借助自治機構，“把持財政，抵抗稅捐，干預詞訟”，“非法苛捐，冒支兼薪”，“私設法庭，非刑考訊”；有些地方士紳控制地方保衛團等組織，“總攬轄區內軍政、民政、財政大權”，“可以設卡收捐，獨立收支；可以自建武裝起團剿匪；可以開設公庭、押人罰款；可以決定地方公事，仲裁一切糾紛，儼然小縣政府”。在各類地方選舉中，新舊士紳們拉幫結派，相互傾軋，甚至武裝火并。對于這種組織化的“紳權”，一般民眾無力與之抗衡，國家行政對于它的制約也大大減弱，豪劣橫行鄉里、欺壓良善的現象因此更加嚴重。

中國近代官治縣制的得失

從清末直至國民政府時期，傳統的官治縣制經歷了一個逐步改良的過程，取得了重要的成就。

首先，建立了現代性質的縣行政組織。經過二十世紀上半期的持續改革，清代州縣那種靠私人雇員和黑惡勢力來履行公權的情況基本得到改變。由各科、局、室等職能部門組成的縣政府組織逐步得到完善，幕友、胥吏為國家正式行政人員所取代，家丁、差役為行政、司法警察所取代。縣長(知事)兼理司法制度至1930～1940年代也基本結束，各縣設立了完全獨立于縣政府的地方法院或審判權獨立的縣司法處。

其次，清代州縣那種家產制財政基本上得到改變。經過北洋政府和國民政府的逐步改革，縣公署(政府)內部設置了管理財政事務的職能機構，它起碼在形式上對財務制度負責，而不再僅對縣知事、縣長個人負責；獨立的賦稅征收組織、縣公庫制度和預算制度也不同程度地建立起來；隨著靠索取陋規為生的舊書吏、差役被正式行政人員所取代，公務人員的薪酬制度也逐步建立；清代那種州縣官定期、定額向上級官員饋贈陋規的現象，民國時期也大為減少。

這一時期官治縣制的主要弊端在于：第一，對縣政的民主監督問題沒有得到解決。第二，現代的縣行政人員人事管理制度始終未能建立，直至國民政府統治垮臺，很多地方的縣政府秘書、科長、科員等主要行政人員仍由縣長個人任用，隨縣長進退。第三，縣政府組織機構開始出現冗脹的傾向。1939年國民政府實行“新縣制”后，縣政府科、室、局增設至十幾個，加上垂直隸屬于省的稅務、國民兵團等組織機構以及在度量衡、教育、衛生、金融、農林等方面履行行政職能的事業單位，有些地方的縣級機構達20多個。此外，各種由縣長兼任首長的臨時性機構也因市而設。抗戰勝利后，各地由縣財政負擔經費和薪資的行政事業人員，多在數十人，甚至百余人(不包括警察、保衛團丁)。

留給今天的啟示

從前現代社會至清末改革，再至1949年國民政府統治在大陸覆滅，中國縣制的各種基本模式相繼得到實驗，為我們今天的地方行政體制改革和建設留下了一些重要啟示。在筆者看來，這主要有以下三點：

第一，某種形式的地方自治勢在必行。中國傳統社會政治系統的運行，以中央集權為理想態，而以地方分權為破壞態，如孔子所說：“天下有道，禮樂征伐自天子出；天下無道，禮樂征伐自諸侯出。”然而在社會已經步上現化化軌道的今天，在堅持國家強勢行政的同時，某種形式的地方自治又勢在必行。其原因有四：1、中國傳統社會政治系統的運行雖然以中央集權為理想態，但這種理想態逐漸轉為地方各自為政乃至割據的破壞態，在許多王朝又幾乎是一種注定的鐵律。尋其原因，很重要的一點就在于中央與各級地方之間沒有合理的、明確的分治制度。沒有規則，就只好角力，中央有實力，“諸侯”自然俯首聽命；中央實力衰落，“太阿倒持”的局面無論如何也無法避免。而且即使中央權力強固，行政操作的回旋余地也十分有限，總是“一放就亂，一統就死”。2、在中國傳統的封閉型農業社會，各地之間的社會經濟文化差異相對較小，故中央集權或能得以實行。而隨著現代化經濟、文化事業的推進，各地之間的各種結構性差異勢必日見增大，即如清末一位主張地方自治的官員所說：“山國澤國，利害不必悉同，好雨好風，嗜欲尤多殊異。”對此，中央集權的大一統行政難以適應。3、在中國傳統社會，地方政府以賦稅征收、訴訟審理為主要政務，此外極少服務性社會職能。而十九世紀中葉以來中國的現代化開始啟動，但由于缺乏歐美國家的諸多社會基礎(如多元社會、中產階級、自治城市、法治傳統等)，只能由中央政府和各級地方政府主導。這樣，各級政府之間的權限就必須分明。而要真正做到權限分明，就不能靠收收放放、與時俱變的“路線政策”，而必須依據載諸憲法的地方自治制度。與以上2、3兩點相聯系的問題，我們如今到處可見。例如，最近國家為解決各地政府公務員工資收入懸殊的問題，醞釀取消各地名目不同的公務員補貼，抽肥補瘦，使彼此之間的收人大致平衡。可以設想，這一改革實行后，各地政府公務員的收入平衡問題或可得到解決，但貧困地區公務員與當地其他階層人民之間收入差距懸殊的矛盾勢必凸現。在諸如此類的許多問題上，將全國各方面情況千差萬別

的三十多個省(區、直轄市)、兩千多個縣市統統捆綁在一起，無論如何措置也難以達到平衡。4、通過一定形式的選舉產生公共權力，是現代民主的一項重要內容，而離開一定形式的地方自治制度，這一點便無從實現。

第二，解決政府權力制衡問題要多管齊下。公共權力的直接、間接民選是現代民主的一項重要內容，但必須認識到，在中國的歷史文化傳統背景下，選舉容易產生某種傾向性問題。清末民初的地方自治選舉和國民政府“新縣制”下所進行的保長、鄉鎮民代表、鄉鎮長和縣參議員選舉，效果均不理想，在許多地方往往引起各種地方勢力之間的爭斗傾軋，而當選者則往往豪劣者多而廉正者少。出現這種情況的根本原因，在于中國社會具有很強的宗法色彩，多有以私利相聚的“朋黨”而少有以“主義”相合的“政黨”，而一般民眾的政治意識也比較淡薄。在沒有革命震蕩的平常時期，中國民眾一般只是對于各種直接關乎自身利益的公共事務有較高的參與意識和建言能力。而公共事務與人們的切身利益之間的關系越是直接，民眾也就越是容易在它們面前陷于分裂和沖突，政客、土劣也就越容易播弄操縱其間以為個人或幫派謀私利。尤其需要注意的是，一種行政權力如果一方面因缺乏有效監督而可以用來為個人和幫派謀私利，另一方面又是經由選舉產生，那么在這些選舉中出現各種骯臟操作和激烈幫派爭奪就根本無法避免。

有鑒于此，解決地方政府的權力制衡問題，須多管齊下，除試行各種選舉制度外，更重要的是要在權力監督上做文章。在這方面，除了改善現行的“人大”和“政協”制度外，有兩點是必須做的：其一，要培植各種地緣性、業緣性和志緣性民間組織，使得市民、縣民、鄉鎮民能夠以此來維護自己的合法權益，平衡相互之間的利益格局，抵制、對抗行政權力的違法運作，監督各級政府廉潔施政。1920年代閻錫山在山西推行村制時說，人民如果沒有自己的“活體組織”，就會“弱受強欺，愚受智詐，寡受眾暴，除向最不愿問之衙門求救，仰最不愿仰之劣紳土棍求指點外，別無他法。云官治，乃貪官污吏之實況；云自治，亦劣紳土棍之變名。”這番話是有見地的。其二，要切實落實憲法和其他有關法律關于公民言論自由的規定，允許新聞媒體在遵守法制的前提下無所顧忌、無所障礙地批評監督地方政府的行政運作，揭露其違法舉措和腐敗情事；允許市民、縣民、鄉鎮民在不觸犯法律的前提下，運用自己可以掌握的工具來表達意見，批評政府的施政。

第三，“官治”國家行政領域須注意和解決非理性傾向回潮的問題。前文已經述及，通過清末至國民政府時期的持續改革，清代縣制非理性表現的兩個主要問題——以私人勢力履行公權和財政家產制，已經大致得到解決；人民政府執掌政權后的1950-1970年代，這兩個問題已不復存在。但進人1980年代后卻出現反復，其主要表現是：1、市縣、鄉鎮機構惡性膨脹，而為解決這一問題所進行的機構改革，又往往只是簡單縮減行政編制和經費而沒有注意解決政府職能轉變問題。于是，大量被精簡的行政人員轉入“三產”、事業單位或機關編外，卻仍在承擔行政職能、行使行政職權；有些機關、鄉鎮還自行聘用編外人員從事行政、執法工作。這些人員處于國家人事管理制度之外，靠各種行政、事業性收費和罰、沒款項過活，而所在機關或所隸屬的上級機關往往也靠這些人創收，這成為當前縣鄉基層吏治腐敗的一個重要原因。2、自1980年代中期以來，為解決行政經費不足問題，允許各地(市)縣、鄉鎮政府各部門以及一些事業單位依靠行政性收費、罰款、攤派來維持運作和人員收入，結果導致“小金庫”和“預算外”、“預算外”資金遍地皆是，縣、鄉財政因此處于十分混亂的狀態。這樣一些做法，最初往往是作為節省國家財政開支和“薪酬與效益掛鉤”的改革措施而出臺的，但實際上完全是重蹈古代州縣封建家產制財政的覆轍。

對于這類問題，如果不能痛下決心加以解決，吏治腐敗的問題必將會日甚一日，我國的地方行政體制就會陷于一種極端落后的、中世紀式的狀態之中，而根本不能適應經濟、政治、社會現代化的需要。