濟(jì)南“財(cái)政三分”試驗(yàn)

濟(jì)南“財(cái)政三分”試驗(yàn)，被認(rèn)為是同類改革中最為徹底的，它是否代表著改革方向？

5個(gè)多月過(guò)去了，張新一仍然拒見(jiàn)記者：“我在家里休息，以后再說(shuō)吧。”

張新一是濟(jì)南市氣象局原黨組書記兼局長(zhǎng)。“為人很不錯(cuò)，也很有能力。”他的一位下屬說(shuō)。

但是，2005年4月，年屆六十的張新一卻被“一擼到底”，免去了所有的職務(wù)。據(jù)媒體報(bào)道，因?yàn)槭前氪怪惫芾韱挝唬瑵?jì)南市委市政府一度派人專程到北京的國(guó)家氣象局做工作，最后由國(guó)家氣象局黨組下文才免去張新一濟(jì)南市氣象局黨組書記、局長(zhǎng)職務(wù)。

市紀(jì)委的一位負(fù)責(zé)人向記者介紹說(shuō)，今年年初，濟(jì)南市氣象局將上級(jí)氣象部門下?lián)艿?0萬(wàn)元“防雷協(xié)助費(fèi)”存入擅自設(shè)立的賬戶。在專項(xiàng)審計(jì)過(guò)程中，瞞報(bào)了此賬戶和資金，隨后，將其中的126400元編造為“上半年獎(jiǎng)金”，以每人2000元至3200元不等的標(biāo)準(zhǔn)向職工發(fā)放；后來(lái)，又以補(bǔ)助費(fèi)的名義向職工發(fā)放了18550元。

“張新一是撞到槍口了，”濟(jì)南一位記者說(shuō)，“在以前，各部門想法給屬下發(fā)點(diǎn)錢是理所當(dāng)然的，更何況又快過(guò)年了。”

而張新一所撞到的槍口，就是濟(jì)南市從2004年11月份開(kāi)始推行的財(cái)政資金管理制度改革中的一項(xiàng)規(guī)定：從2004年下半年起，濟(jì)南市所有市直機(jī)關(guān)、全額撥款的事業(yè)單位，在基本賬戶和備用金賬戶之外不允許再有其他銀行賬號(hào)。

為保證這一規(guī)定得到執(zhí)行，濟(jì)南市紀(jì)委、市委組織部等部門還曾先后兩次下發(fā)通知：凡涉及到此次改革的所有單位，都不得以任何借口隱匿資金、瞞報(bào)賬戶、借改革之機(jī)突擊發(fā)放錢物。頂風(fēng)違紀(jì)的，不論數(shù)額大小、價(jià)值多少，對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人一律就地免職，再視情節(jié)輕重追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

政府新任“大管家”

和張新一同時(shí)清閑下來(lái)的還有王會(huì)計(jì)。

作為濟(jì)南市建委下面一個(gè)科室會(huì)計(jì)，王不用再天天趴在桌上算賬，現(xiàn)在的任務(wù)只是把領(lǐng)導(dǎo)批字后的一些票據(jù)，按期送到幾條路之隔的濟(jì)南市政府資金結(jié)算中心報(bào)銷走賬。他的新職位叫“報(bào)賬員”。

這次改革中，全市234個(gè)單位原有的200多名會(huì)計(jì)，有的被分流，有的改為“報(bào)賬員”。他們以前的活兒，王會(huì)計(jì)指著政府資金結(jié)算中心的方向，“都被那里接過(guò)去干了。”

政府資金結(jié)算中心，是從2004年年底開(kāi)始正式運(yùn)行的市政府直屬機(jī)構(gòu)。該中心副主任張霖生說(shuō)，政府資金結(jié)算中心實(shí)際上扮演了市財(cái)政的“大管家”角色。

按照市委市政府的安排，截至2005年3月31日，濟(jì)南市屬黨政機(jī)關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位，共計(jì)234個(gè)單位的1164個(gè)銀行賬戶，被撤銷655個(gè)，減少56%。而之前，其中一部門銀行賬戶曾高達(dá)74個(gè)。

同時(shí)，234個(gè)單位銀行賬戶里的16.26億資金結(jié)余被統(tǒng)一納入了政府資金結(jié)算中心管理。這些部門所有的支出全部都要經(jīng)過(guò)政府結(jié)算中心。這被稱為“集中管理，統(tǒng)一開(kāi)戶，分戶核算”。

王所熟悉的財(cái)務(wù)管理和現(xiàn)在截然不同。在以前，各部門自己掌控資金，資金的使用主要就靠領(lǐng)導(dǎo)的一支筆。但現(xiàn)在，部門見(jiàn)不到錢了，所有的支出，都是“報(bào)賬員”拿著領(lǐng)導(dǎo)簽字的票據(jù)前往政府資金結(jié)算中心。等結(jié)算中心審核完了，合乎規(guī)定的，資金結(jié)算中心就在部門的賬戶上直撥資金到需支付的賬戶上，不合規(guī)定的就會(huì)被打回。

“這是一件好事，能夠保證政府的每一筆錢都花得合乎規(guī)定。”王說(shuō)。

全市實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度，由結(jié)算中心把關(guān)，“可以使監(jiān)督關(guān)口前移，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，變對(duì)支出總額的控制為對(duì)每筆支出的控制，各部門資金統(tǒng)一納入中心管理，可以有效地避免部門領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)椴皇煜へ?cái)政紀(jì)律而出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。”濟(jì)南市政府資金結(jié)算中心副主任張霖生說(shuō)。

另一方面，張霖生表示，通過(guò)清理單位銀行賬戶，取消單位收入過(guò)渡戶，也消除了各單位“小金庫(kù)”的生存空間。張透露，清理小金庫(kù)時(shí)，一個(gè)市屬單位就查出了3700多萬(wàn)。

這是一個(gè)連鎖的反應(yīng)，市紀(jì)委辦公廳宣教室副主任劉海峰說(shuō)，“小金庫(kù)不存在了，所有單位的福利又都一樣，部門領(lǐng)導(dǎo)就沒(méi)有了為自己部門創(chuàng)收的壓力與動(dòng)力，政府部門也就少了很多不該有的罰款、創(chuàng)收。”

但是，手上沒(méi)有了靈活的資金，對(duì)于一些實(shí)際工作的部門來(lái)講，終究有很多不方便。“市委市政府出臺(tái)的一個(gè)很好的辦法是建立特殊事項(xiàng)審議制度。”張霖生介紹說(shuō)，政府資金特殊事項(xiàng)審議小組由財(cái)政、資金結(jié)算中心、監(jiān)察、人事、審計(jì)等部門參加，定期召開(kāi)會(huì)議研究政府資金集中結(jié)算中出現(xiàn)的特殊事項(xiàng)。

張霖生舉例說(shuō)，如按財(cái)務(wù)管理規(guī)定，縣團(tuán)級(jí)以下干部出差不能坐飛機(jī)，住宿費(fèi)是60元/晚的標(biāo)準(zhǔn)。“陪領(lǐng)導(dǎo)出去考察，級(jí)別不夠，總不能就不陪領(lǐng)導(dǎo)一起了吧？這些都是上世紀(jì)80年代的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在怎么能行？特殊事項(xiàng)審議小組就可以對(duì)此做出研究調(diào)整。”

為應(yīng)付財(cái)權(quán)上收后各部門的不時(shí)之需，另一個(gè)新鮮事物是政府辦公用品超市。這個(gè)超市位于政府資金結(jié)算中心后面樓梯口的一側(cè)。9月12日，周一，當(dāng)記者推開(kāi)門時(shí)，里面擺滿了各種各樣的辦公用品，但是人卻非常少。超市一名工作人員對(duì)記者說(shuō)，單項(xiàng)價(jià)格2000元以下的日常辦公用品和低值易耗品，各單位都是從這里購(gòu)買。不過(guò)這里沒(méi)有現(xiàn)金交易，哪個(gè)單位需要了，拿著領(lǐng)導(dǎo)的批條前來(lái)領(lǐng)取，結(jié)算中心直接把此部門的資金支出劃到供貨商那里。

張霖生告訴記者，由于政府的信譽(yù)，再加上招標(biāo)和省去中間環(huán)節(jié)，這里4200個(gè)品種的辦公用品，進(jìn)貨價(jià)格比其它超市平均低20%。

那價(jià)格超過(guò)2000元的辦公用品呢？張霖生說(shuō)，“那要實(shí)行政府采購(gòu)，單項(xiàng)公開(kāi)招投標(biāo)。”

財(cái)政“三權(quán)分立”

作為市財(cái)政“大管家”的政府資金結(jié)算中心，只是濟(jì)南市政府資金管理改革的具體舉措之一。

濟(jì)南市政府資金管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員、市長(zhǎng)助理牟陸陽(yáng)告訴記者：濟(jì)南市的資金結(jié)算中心制度目前在全國(guó)同類城市中是最徹底的。這位濟(jì)南市政府資金管理制度改革的實(shí)際操作者如此解釋說(shuō)，“資金結(jié)算中心歸政府直屬，和財(cái)政局是并列關(guān)系，能夠真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的‘三權(quán)分立’。”

這種“三權(quán)分立”，按張霖生的說(shuō)法，是在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和法律責(zé)任主體不變的前提下，政府資金分配權(quán)歸財(cái)政、使用權(quán)歸單位、監(jiān)督權(quán)歸結(jié)算中心。這也是濟(jì)南政府資金管理制度改革的基本原則。

按照官方提供的資料，實(shí)行集中結(jié)算以來(lái)，濟(jì)南市政府資金結(jié)算中心共拒付違規(guī)支出149筆，共計(jì)2245萬(wàn)元；事前開(kāi)列提示單糾正不合理開(kāi)支業(yè)務(wù)630項(xiàng)，共計(jì)1100多萬(wàn)元。第一批納入管理的單位，上半年公用支出減少近兩成，其中從預(yù)算外資金中僅列支7.3萬(wàn)元，與去年同期相比減少2463萬(wàn)元；第二批納入管理的單位今年第二季度公用支出較去同期減少四成。

濟(jì)南市的財(cái)政資金改革之所以得以順利進(jìn)行，是因?yàn)椤爸坝幸幌盗械母母铩薄６嗝賳T不約而同地提到市長(zhǎng)鮑志強(qiáng)所用的一個(gè)詞：壓茬推進(jìn)。

這一系列改革，據(jù)張霖生介紹，包括財(cái)稅、國(guó)有資產(chǎn)管理、統(tǒng)計(jì)、政府機(jī)構(gòu)、資金管理、福利補(bǔ)貼、資產(chǎn)管理、行政事務(wù)管理、行政審批、政務(wù)公開(kāi)等十大改革，濟(jì)南市委市政府定的是到2007年二季度時(shí)初步完成。

這十大改革之間有著內(nèi)在層進(jìn)的邏輯，互相銜接，互相支援。政府資金管理制度改革之前進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革，直接減少17個(gè)機(jī)構(gòu)，縮減600多個(gè)編制。而之后，福利補(bǔ)貼均衡改革也已完成。“成立了資金結(jié)算中心，財(cái)政實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，公務(wù)員的福利也統(tǒng)一了”。

后一項(xiàng)改革被稱為“陽(yáng)光福利”。共青團(tuán)濟(jì)南市委副書記黃波告訴記者，以前黨群口屬于無(wú)法創(chuàng)收的部門，因此相關(guān)序列的人員福利待遇就要差很多，“最多也就是過(guò)年過(guò)節(jié)發(fā)點(diǎn)油什么的。”但現(xiàn)在，“我是副局級(jí)，每個(gè)月財(cái)政性福利補(bǔ)貼能夠拿到1100元，過(guò)年過(guò)節(jié)一年總共還有5000元的過(guò)節(jié)費(fèi)。”

黃波告訴記者，過(guò)節(jié)費(fèi)的5000元/年，每個(gè)公務(wù)員都是一樣的。每個(gè)月的財(cái)政性福利補(bǔ)貼，則因?yàn)槁殑?wù)級(jí)別而有所不同。具體的數(shù)額是，科級(jí)600～700元/月，處級(jí)800元/月。“人平均是750元/月”張霖生后來(lái)告訴記者。

福利均衡化政策贏得了政府部門普遍的歡迎。市人大辦公廳的副秘書長(zhǎng)劉民說(shuō)，“絕大多數(shù)部門都是受益者。”

而濟(jì)南市審計(jì)局副局長(zhǎng)曲連璧出具的統(tǒng)計(jì)結(jié)果則表明，實(shí)行新政策后，25%左右的單位津貼和補(bǔ)貼比過(guò)去發(fā)得少了，50%的單位與以前大體持平，另外的單位比以前發(fā)得多了。

“這是濟(jì)南歷史上最為系統(tǒng)、牽扯面最廣、歷時(shí)最長(zhǎng)的一次政府改革，市里決心之大，也是前所未有。”市政府辦公廳一位對(duì)市里重大政策進(jìn)行長(zhǎng)期調(diào)研的副主任說(shuō)。“這次改革，可以看作是政府對(duì)自身的一次集中清算。”

財(cái)政改革方向爭(zhēng)議

“這樣的改革在兩年以前都已經(jīng)在很多地方展開(kāi)了，只是推行的方式不同而已。”財(cái)政部科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)。該所所長(zhǎng)賈康對(duì)記者說(shuō)，“方向都一致，即實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一賬戶、會(huì)計(jì)集中核算、國(guó)庫(kù)集中收付。”

但劉尚希對(duì)其中一些做法頗有微詞，比如財(cái)政資金集中管理、統(tǒng)一支付。

在他眼里，政府結(jié)算中心不過(guò)是一個(gè)“報(bào)賬中心”“報(bào)銷中心”。

他認(rèn)為，這一做法雖然在短期內(nèi)對(duì)防止官員腐敗、節(jié)約公共開(kāi)支能夠有效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)損害政府的績(jī)效提高。“一個(gè)高效、安全、合理的財(cái)政制度，需要部門切實(shí)地承擔(dān)起法律責(zé)任來(lái)，而不是把這份責(zé)任統(tǒng)一交給資金結(jié)算中心，更不能取消各部門的財(cái)政主體地位。”

“執(zhí)行主體與財(cái)政責(zé)任分離，最后是走不長(zhǎng)的，他會(huì)損耗政府績(jī)效的提高，最后還會(huì)回到原路的。”劉尚希說(shuō)，“比如，一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，既然部門會(huì)計(jì)被撤銷了，那每年部門的預(yù)算編制怎么辦？哪里能夠指望政府結(jié)算中心來(lái)為每個(gè)部門做預(yù)算？財(cái)政資金管理制度改革，關(guān)鍵的還是應(yīng)該在強(qiáng)化預(yù)算上下功夫。”