電信資費調整：一次不完整的改革

此次的電信資費改革，標志著電信資費要從政府管制的方式，過渡到全面市場定價的方式；但問題的全面解決，還涉及電信市場競爭格局、產權制度、管制能力等一系列深層次的矛盾和議題。

“想打就打，要打得便宜”，這一直是每個通信用戶夢寐以求和苦苦追尋的。

10月1日，是所有通信用戶熱盼的一天。這一天，《關于調整部分電信業(yè)務資費管理方式的通知》(下簡稱《通知》)將正式實施。

這個由信息產業(yè)部、國家發(fā)改委于8月19日聯(lián)合下發(fā)的《通知》規(guī)定，對國內長途電話通話費、國際長途電話及臺港澳地區(qū)電話通話費、移動電話國內漫游通話費和固定電話本地網營業(yè)區(qū)間通話費實行資費上限管理。

此規(guī)定的出臺，是8月3日信產部和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關于同意中國電信集團公司中國網絡通信集團公司推出多種固定電話資費套餐方案的通知》的一個延續(xù)。這也意味著在固話市場價格破冰之后，電信市場改革再次從價格的角度推向深入。

短短一個月時間，連續(xù)兩次的電信資費重大變革，令電信企業(yè)為之一震，也讓通信用戶多了許多期許。

管制松動

實行上限管制，對于一貫嚴格的中國電信資費管制而言，無疑是個松動的表現(xiàn)。

“政府不設定電信資費，這是國際慣例。資費市場化一直是電信資費改革的方向。”信產部電信研究院通信政策所所長陳金橋在接受《中國新聞周刊》采訪時說。陳金橋告訴本刊記者，價格上限(Price Cap)其實是政府在多年前根據成本的一種定價，比如當時建立的電路交換長短，網絡架構等等。十年前設定的東西，到今天已經是一個標識性作用，而真正的價格是讓市場去發(fā)現(xiàn)，根據成本結合更多的東西，比如需求，使用效應等。

陳金橋認為，相比前幾次側重資費變革，政府此次是一個系統(tǒng)規(guī)定，即把資費決定權還給市場。而電信專家、北京郵電大學教授闞凱力在接受本刊采訪時也表示，信產部一直在朝著市場化的方向努力，此番實行上限管制，無疑是在兌現(xiàn)這一兩年來的承諾。

無一例外，接受本刊采訪的專家學者均積極評價了此次的電信資費改革。中國社科院規(guī)制與競爭研究中心張昕竹主任認為，這是一個非常重要的信號，也是一個分水嶺，標志著電信資費要從政府管制的方式，過渡到全面市場定價的方式。

“中國長期以來政府對固話資費管制較嚴，企業(yè)沒有制定靈活資費的權利和積極性，而消費者的需求是多樣化的，因此容易產生矛盾。”中國電信北京研究院決策部游五洋教授對本刊說，“但此次改革后，在監(jiān)管政策對固話資費管制放開或放松的前提下，這種矛盾或許將得以緩解。”

不過，在陳金橋看來，信產部此舉幾乎等于將價格戰(zhàn)的權利全部交給了運營商。因此，一個普遍的擔心是，在沒有放松管制的日子里，中國電信資費競爭就已經相當激烈，而此次的改革又將運營商的價格戰(zhàn)合法化，那么，會不會引發(fā)大規(guī)模的資費降價狂潮呢？

9月8日，信產部原部長吳基傳在某行業(yè)媒體上發(fā)表文章稱，“價格戰(zhàn)是最簡單也最沒有出息的競爭方式。”吳基傳認為，在競爭環(huán)境下同一性質企業(yè)可以都選用同一技術，同一產品之間選擇“價格戰(zhàn)”來進行競爭，這種方式只能導致相互殘殺，兩敗俱傷。在資費改革的關鍵時期，吳基傳的文章也許在向業(yè)內傳達某種信息。

“政府放開手讓運營商去打價格戰(zhàn)，但這是一種正當的價格戰(zhàn)。”闞凱力教授向《中國新聞周刊》解釋說，以前政府管制嚴的時候，運營商進行價格戰(zhàn)，如果情況一旦惡化，會讓政府出來解救；但此次價格戰(zhàn)大門洞開之后，政府只對上限進行嚴格管制，無形中就會逼迫運營商以后在進行價格戰(zhàn)的時候深思熟慮。

而博通智信咨詢公司分析師郭發(fā)明也認為，大規(guī)模的價格戰(zhàn)并不會出現(xiàn)。因為事實上，在《通知》出來之前，運營商通過卡式業(yè)務等手段一直在做變相降價；《通知》出來以后，運營商可能通過直接定價措施來實現(xiàn)這種價格競爭。

“需要強調的一點是：價格戰(zhàn)、無序競爭與電信資費市場化并沒有必然聯(lián)系。因此，資費市場化不會導致大規(guī)模的價格戰(zhàn)。”信產部電信研究院高級經濟分析師何霞在接受采訪時說。市場價格存在一些問題，并不一定都是資費管理問題，其還涉及電信市場競爭格局、產權制度、管制能力等一系列深層次矛盾和問題。

誰的盛宴

電信資費調整對于運營商和消費者而言，究竟各自意味著什么？此次資費調整《通知》中設上限不設下限、監(jiān)管松緊結合的策略，在推動市場化進程的同時，也給業(yè)界留下不少的懸念。而對于廣大消費者來說，能夠得到什么樣的實惠才是最為關心的問題。

“之前的電信資費管理仍然是計劃經濟體制下的方式，壟斷經營，采取政府定價方式。此次改革充分發(fā)揮市場競爭作用，對消費者更有利，讓消費者多了許多選擇，也調動了企業(yè)的積極性。”闞凱力對本刊說。

前后兩次的資費調整，無疑對運營商的收入會帶來很大的影響。以針對年輕族群的“動感地帶”為例，僅北京就有“動感地帶”用戶超過150萬人，以每人每月最低消費20元計，帶給中國移動的毛收入不下3000萬元。

而資費套餐解禁，無疑是允許固定電話資費繼續(xù)下調。某運營商就認為，由于“套餐”實際上是短期資費下降的載體，改革使運營商的調價空間進一步增大。

“實際上，監(jiān)管部門一直鼓勵我們做更多的資費套餐。”廣東電信市場部一位負責人對《中國新聞周刊》說。以廣州電信為例，其固話“套餐”包括以特定時期消費額為基準，每增加一定消費金額，就贈送該金額10倍話費，而且還有有條件的“包月任打”套餐等。“下一步將對這些套餐加以細分。”這位負責人說。

但是，有人擔心，將價格戰(zhàn)合法化后，無休止的價格戰(zhàn)將令消費者產生心理上的厭煩和觀望。而事實上，消費者對于電信業(yè)務的選擇權并沒有想象的那么大。比如，一些新建的小區(qū)開發(fā)商一般都是和電信運營商有合作，統(tǒng)一安裝固定電話和寬帶，這樣所謂的業(yè)務選擇權也就消失殆盡。

著名財經評論員朱冰堯分析說，這和中國電信行業(yè)的壟斷特性有著很大的關系。中國的電信業(yè)一直是寡頭壟斷的典型。盡管經過幾年的改革重組，中國電信業(yè)已經初步引入競爭機制，一家獨占電信業(yè)市場的格局有所改變。但目前通過分拆產生的電信運營商明顯缺乏競爭環(huán)境的“洗禮”。而三大電信巨頭還不習慣于充分競爭，也沒有真正在競爭環(huán)境下練過內功。而他們還控制著中國電信業(yè)絕大多數的市場份額。

因此，朱冰堯發(fā)出這樣的疑問：還權于這些寡頭企業(yè)后的電信市場，到底是百姓的盛宴還是寡頭的盛宴？

張昕竹認為，目前關于資費爭議最主要的原因是，消費者的偏好多樣性與目前運營商提供資費選擇有限性之間存在一定的矛盾。“因此，改革的方向還是為消費者提供更多的資費選擇。”張昕竹說。

不完整的改革

有論者認為，此次電信資費調整并不是一次完整的改革。因為《通知》規(guī)定，IP電話仍實行市場調節(jié)價。而更關鍵的問題在于，在電信業(yè)務中最不市場化的手機資費問題仍然沒有出現(xiàn)在改革當中。這些，都不免讓人產生不夠徹底解渴的感覺。

中金公司一位不愿具名的分析師在接受本刊采訪時認為，改革并不能對目前的競爭態(tài)勢產生實質影響。電信資費改革的實際情況是，信息產業(yè)部只是再次承認市場的既定事實，難以為消費者帶來新的實惠。而且也并不會進一步加深長話、移動和固網市場之間的競爭。

“《通知》可以看作是對今年年初，人大代表和網民建議取消電話月租費事件的一個回應。”中國電信北京研究院決策部教授游五洋對《中國新聞周刊》說。他認為，此次資費的調整是滯后的。他分析說，此次調整的幾項資費中，真正沒有形成競爭的，是手機漫游這一塊，這部分業(yè)務是由中國聯(lián)通和移動分割的。在這一塊，就算是實行運營商自己定價，運營商也沒有動力將資費調整下來。

而其他幾項業(yè)務的調整，又涉及到移動和固話之間網間結算的問題。目前我國的網間結算價格是政府定價，大概是6分錢/分鐘，這個價格對固定網運營商來說是很低的。現(xiàn)在實行運營商自由定價，在網間結算價格沒有調整的情況下，對固定網運營商來說是不公平的。

為什么手機本地通話沒有納入到此次調整中去？電信研究院政策研究所所長陳金橋分析道，因為在手機移動區(qū)域，強弱對比懸殊，只有電信和聯(lián)通兩家，而且電信占據了70%的份額。如果放開，會導致市場的強弱懸殊。而且已經允許兩大公司經營套餐之類的服務，這樣算下來資費已經相當低了。

關于資費下限的問題，陳金橋建議，鑒于電信業(yè)長遠穩(wěn)定發(fā)展，選擇性的下限管理也應在考慮范圍內。因為上限管理主要在于促進和激勵，而下限管理則更多地體現(xiàn)了對市場的干預，也就是說電信業(yè)在出現(xiàn)競爭者之間為排擠對手惡意降價、出現(xiàn)嚴重價格戰(zhàn)時，更適合使用下限管理手段。從目前來看，實施動態(tài)、浮動的上限管理則更符合實際。

“資費管理的改革對3G或是其他的電信改革可能會產生什么影響，現(xiàn)在誰也不知道，但可以肯定的是，電信資費乃至更多的管理體制，將會不斷地走向市場化以適應成長中的中國電信市場。”陳金橋對《中國新聞周刊》說。