危機(jī)管理的“殘瓦”

楊明杰

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院研究員

一場令世人驚魂的颶風(fēng)似乎一下子撕破了美國危機(jī)管理“圣殿”的“黃金屋頂”，曾被不少教科書奉若圭臬的美國危機(jī)管理機(jī)制遭到質(zhì)疑。聯(lián)邦緊急情況管理局的失職、軍隊(duì)調(diào)動(dòng)的緩慢、災(zāi)難過后的騷亂等確實(shí)暴露出美國應(yīng)對巨大自然災(zāi)害時(shí)的管理漏洞和機(jī)制上的弊端。然而，當(dāng)我們對這些已被打得七零八落的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制進(jìn)行碎片清理時(shí)，也許會(huì)發(fā)現(xiàn)這些管理方面的殘缺絕非僅僅存在于美國的“屋頂”之上，其中不少恐怕是國際社會(huì)的通病。從某種意義上講，“卡特里娜”颶風(fēng)揭開的是世界性危機(jī)管理殿堂的“殘瓦”。

第一片“殘瓦”——“機(jī)構(gòu)崇拜”。一般而言，談及危機(jī)管理必然涉及管理機(jī)制的建設(shè)與完善，但很多人將“機(jī)制”等同于“機(jī)構(gòu)”，認(rèn)為危機(jī)管理的核心和基礎(chǔ)是搭建各種類型的管理部門和平臺。在他們看來，“機(jī)構(gòu)”的存在就是防范與應(yīng)對危機(jī)最有效的“堤壩”。就危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)建設(shè)而言，美國絕對處于“超強(qiáng)”地位，各級政府多年來確實(shí)建構(gòu)起一整套相對完整的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。９．１１后，這些機(jī)構(gòu)又分別有所強(qiáng)化，而且還在不斷地重新組合之中。但就是這些機(jī)構(gòu)，特別是在自然災(zāi)害方面看似頗有應(yīng)對之道的聯(lián)邦緊急情況管理局卻在颶風(fēng)登陸之初束手無策，而且礙手礙腳，阻止其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行自發(fā)的救援。危機(jī)管理機(jī)構(gòu)在危機(jī)來臨時(shí)刻卻成了麻煩的制造者。其實(shí)這種專職機(jī)構(gòu)在應(yīng)急反應(yīng)時(shí)出現(xiàn)“腸梗阻”并不鮮見，當(dāng)初切爾諾貝利核電站泄露事故發(fā)生之初，有意隱瞞災(zāi)情的恰恰是負(fù)責(zé)核安全的前蘇聯(lián)核能利用國家委員會(huì)。２００３年歐洲熱潮時(shí)，對醫(yī)院內(nèi)死亡人數(shù)劇增卻熟視無睹的竟是直接掌管健康事務(wù)的法國衛(wèi)生部。究其原因，無非是這些機(jī)構(gòu)雖有職責(zé)定位，卻無職責(zé)意識和責(zé)任監(jiān)督，結(jié)果是形同虛設(shè)，沒有接受監(jiān)督的機(jī)構(gòu)更是容易“助紂為虐”。

第二片殘瓦——“日常憂患意識的喪失”。“人無遠(yuǎn)慮，必有近憂”。諸如“卡特里娜”颶風(fēng)之類的災(zāi)難其實(shí)早已為專家所預(yù)告。而新奧爾良市的城市建設(shè)弊端也并非今日才有。早在多年前，就不斷有人警告墨西哥灣在２００５年將進(jìn)入颶風(fēng)高發(fā)與危險(xiǎn)期。但是這些警示在蒸蒸日上的城市發(fā)展進(jìn)程中顯得蒼白無力。 應(yīng)對危機(jī)的關(guān)鍵在于防患于未然，但在“未然”時(shí)，人們似乎很難有所警覺，做好防范準(zhǔn)備。２００３年莫斯科友誼大學(xué)大火前，學(xué)校管理部門已明知電路年久失修，隱患極大，卻沒有及時(shí)采取任何補(bǔ)救措施。危機(jī)管理并不是簡單的應(yīng)急，它更需要源于日常一點(diǎn)一滴的防備意識。“千里之堤毀于蟻穴”。新奧爾良市外的大堤實(shí)際上就是毀在人們?nèi)粘５牟灰詾槿恢小Ｒ驗(yàn)闆Q口的防洪堤段恰恰剛剛修復(fù)不久。在整體設(shè)計(jì)上，防洪堤的抗風(fēng)能力是三級，“卡特里娜”卻達(dá)到了五級。當(dāng)年日本神戶大地震坍塌的一些高架橋也是因?yàn)樵O(shè)計(jì)時(shí)出于美觀考慮而修的單支柱結(jié)構(gòu)。即便是抗震意識極強(qiáng)的日本，有時(shí)日常的視覺需要也會(huì)強(qiáng)過抗震的求生需求。毀堤的“蟻穴”就是我們?nèi)粘５穆楸浴?/p>

第三片“殘瓦”——“對弱勢群體的忽略”。客觀上講，在“卡特里娜”登陸前，當(dāng)?shù)卣_實(shí)發(fā)出過危機(jī)警報(bào)，并號召人民駕車出逃，但是似乎忘卻了占全地區(qū)將近３０％的貧困人口的出逃能力和出逃后的生路。連綿不斷的出逃車流似乎在一條金錢鋪就的道路上緩慢前行，而背后的滔天洪水卻吞噬著無依無靠的窮人。危機(jī)管理固然要按照理論流程，但更要顧忌社會(huì)層面的深層次問題。在緊急事態(tài)面前，最容易受到侵害者往往是沒有多少應(yīng)對能力的弱勢目標(biāo)。歐洲熱潮的死難者大多是無依無靠的老年人，亞洲和拉美金融危機(jī)中最大的受害者其實(shí)還是中下層工薪人士。危機(jī)管理流程對不同的群體目標(biāo)其實(shí)會(huì)產(chǎn)生不同的效果。在危機(jī)管理中的弱勢群體不僅僅是財(cái)富上的區(qū)分，而且也是危機(jī)應(yīng)對知識方面的分類。不少危機(jī)的受害者經(jīng)常是由于防范知識缺乏。而由于危機(jī)管理者的疏忽，危機(jī)防范知識的“弱勢群體”如果被當(dāng)作危機(jī)管理人員投入戰(zhàn)斗，那將會(huì)帶來更多的不必要傷亡。當(dāng)年莫斯科人質(zhì)危機(jī)時(shí)，強(qiáng)力部門在對劇院使用有毒氣體制服恐怖分子時(shí)沒有向投入救援的衛(wèi)生部門通報(bào)，結(jié)果造成進(jìn)入劇場搶救的醫(yī)生無法辨別毒氣中毒者的假死癥狀，從而喪失了救助的最佳時(shí)機(jī)，增添了不必要的傷亡。

如果說還有第四片“殘瓦”的話，那就是各種不同類型國家文化與制度中的某些天然特質(zhì)。這些天然特質(zhì)在絕大多數(shù)情況下是這些國家發(fā)展與興旺的積極因素，甚至是其閃光點(diǎn)，然而在某些危機(jī)面前，它們也會(huì)為危機(jī)推波助瀾。美國聯(lián)邦與州的關(guān)系固然是聯(lián)邦制的一個(gè)樣板，但恰恰是總統(tǒng)與州長的微妙關(guān)系使得這次颶風(fēng)救災(zāi)中聯(lián)邦與州兩級層面出現(xiàn)梗節(jié)，影響了救助速度和力度。