存款保險只欠東風

《存款保險條例》幾易其稿，基本框架已經明朗。剩下的主要懸念只有一個

繼證券投資者保護基金公司成立之后，醞釀了十年之久的存款保險制度也加快了步伐。據《財經》了解，由中國人民銀行會同財政部、銀監會、國務院法制辦、發改委成立的《存款保險條例》起草工作小組，正在抓緊進行存款保險制度的論證和設計工作，《存款保險條例》目前已經幾易其稿，基本框架已經明朗。剩下的主要懸念只有一個，那就是實施時機的選擇。

今年9月中旬，中國人民銀行副行長蘇寧在大連舉行的“存款保險國際論壇”上也公開表示，存款保險制度的框架已基本確定，中國將實施強制性存款保險，四大國有銀行和農信社亦包括在內，而且將實行差別費率制。

從“付款機”到“風險最小化”

據《財經》了解，根據目前的草案，存款保險機構建立之后將會設定一個過渡期。在過渡期內，對于存款人的存款將從全額擔保過渡到限額擔保。“這個過渡期可能是5年或者10年，但時間不會太長”，中國人民銀行金融穩定局存款保險處副處長顏海波說。

顏海波解釋稱，“之所以有這樣一個緩沖期，一是為健全存款保險制度以及相關的法制環境，二是要摸清家底，加快處理歷史舊賬，減少不穩定因素。”由于實行強制性存款保險，資產質量好的和不好的銀行都將納入進來，比如資本充足率低于2％的農村信用社、資產質量差的城市商業銀行，都會成為存款保險覆蓋的對象。

根據草案，在過渡期內，存款保險機構很可能以“存款保險管理委員會”的形式存在，由央行、銀監會、財政部等主要部門派出負責人。值得注意的是，存款保險管理委員會并不僅僅是一個支付機構，還是將承擔一定的監管職能。為了方便進行監管檢查，該委員會還將建立地區分部。待時機成熟后委員會將轉為公司或基金，最終的目標是完善條例，使之上升為法律，并使“管理委員會”從央行中獨立出來，成為一個獨立的或直屬于國務院的機構。目前，這個委員會如何設立也在討論之中。

“目前存款保險的定位一般是在‘付款機’原則的基礎上，考慮‘成本最小原則’和‘風險最小化’機制，增加了監督檢查職能，因為存款保險機構只有具備監管職能，才可能將處置成本最小化。”顏海波對《財經》表示，這是存款保險制度職能定位的一大調整。

國際上將存款保險機構的職能歸納為三類：“付款機”類型的存款保險機構只是在銀行倒閉之后，對所承保的存款進行補償；“最低成本”類型的機構雖然也沒有權力在銀行關閉之前進行干預，但為了盡量降低處置成本，有權決定如何很好地處置其資產和負債，這樣就必須在銀行關閉之前參與并了解全面的信息，以便在銀行關閉時提出最低成本的處置方案。

“風險最小化”的存款保險機構則要對銀行風險進行評價和監測，在銀行倒閉之前采取行動，如建立早期預警系統和早期糾錯，進行早期干預。例如，某銀行存在流動性問題，在僅靠央行再貸款難以挽回的情況下，存款保險機構將尋找另外一個更大的銀行來收購瀕于破產的銀行。這樣盡量避免破產損失，減少支付成本。

職能的轉變意味著存款保險機構的主動性的增強，但也對其自身的運作能力提出了更高要求。不僅如此，如果存款保險機構在保險人、清算人的角色之外也發揮監管者的作用，這將對監管體系產生一定影響，也直接影響到監管理念的變化。

顏海波稱，存款保險承擔的監管者職責和銀監會不同，存款保險的監督檢查主要是針對高風險機構，目的是維護金融穩定。存款保險機構和銀監會需要信息共享，并有權力對高風險機構進行核查，對關閉機構有建議權，以使存款保險基金不蒙受過大損失，因為基金的損失意味著納稅人的損失。

事實上，金融機構一旦出現流動性不足跡象，關與不關的選擇往往是非常微妙的。由于在中國關閉金融機構不僅是市場因素發揮作用，地方政府等主體也會發表意見，政府往往以維護社會穩定為前提進行救助，但救助失敗會帶來更大的損失。按照美國的經驗，存款保險機構必須能證明救助之后的損失是最小的，才能提供救助，但這也只有不到10％的比例——更常見的形式仍然是收購和接管，以及關閉償付。

時機選擇

存款保險制度的重要性已無庸置疑：保護存款人利益，維護金融穩定，并且將國家的隱性擔保變為顯性擔保，建立金融機構的市場退出機制，這對中國金融業的健康發展舉足輕重。自1998年至2003年以來，中國有300多家金融機構被關閉破產，兌付自然人的債務超過1700億元。據測算，如果成立存款保險制度的話，可節約資金500多億元。然而，在信用環境脆弱、監管不足和法制不健全的環境下，存款保險制度很難保證正常運營，往往有效性不高。

雖然建立存款保險制度成為各界共識，但是推出時機尚存在很大爭議：一派意見認為應在金融風險處置到一定階段之后再行成立存款保險機構，另一派意見則認為目前我國建立存款保險制度的條件已經基本具備，過渡期內也可以加快處置，應該先建立起相關制度后再逐步完善。持后一種意見的人士認為機遇稍縱即逝：如果不在經濟上升周期建立相關制度的話，當經濟下滑，金融機構出現不良資產甚至大批倒閉，就沒有時機和資金來建立存款保險制度了。

然而，金融機構破產退出的法律制度目前尚不明確。據悉，《破產法》至今尚在三讀階段，有望在明年通過。但即使《破產法》出臺，金融機構破產管理規定將單獨制定，而與存款保險相關的法律問題在《破產法》中也難以明確。這對于存款保險機制的執行是很大的掣肘。比如，對于存款保險機構代位受償之后，是否優先債權人也一直有很大爭議，而美國存款保險公司的優先權利是被法律規定的。

道德風險是另一個被關注的問題。美國聯邦存款保險公司在1933年成立之后，20世紀80年代，美國仍然出現了大量銀行倒閉，致使聯邦儲貸保險公司的保險基金出現赤字，1989年美國不得不另外成立了一家處置信托公司（RTC），后來RTC才從聯邦保險公司分離出來。為此，1991年美國出臺了《聯邦存款保險公司促進法案》（FDICIA），修改后的法案提高了懲罰力度，加強了銀行經理欺騙和違背忠誠信條的實施力度，同時強化了差別費率制度，增加了早期預警機制和早期糾正措施。

對于中國而言，差別費率的征收也只能是循序漸進。因為要對不同風險的銀行征收不同的保費，兩個常用的指標是資本充足率和監管評級，但中國尚未建立起監管評級體系。同時任何一個國家在建立存款保險機制初期都是實行單一費率的，因此中國初期只能實行簡單的差別費率，與分類監管掛鉤。

按國際經驗，存款保險基金的目標水平一般為投保存款的0.4％－2％。據今年第二季度央行貨幣政策報告公布，金融機構全部存款余額為28.3萬億元，這樣，即使按照0.4％的標準計算也需要上千億元之巨，四大國有銀行每家需交納的保費規模就達上百億元。顏海波稱，基金規模不可能一步到位，初期將會由央行墊付，從過渡期開始收費，逐步償還央行資金。

至于最高賠付限額的厘定，更是要與國情相結合。2005年4月，央行對中國存款類金融機構的存款賬戶結構進行了抽樣調查，存款在10萬元以下的賬戶占全部存款賬戶的98.3％。因此，有專家建議將最高賠付限額定為10萬元，這是去年中國人均GDP的9.5倍，這一倍數超過了國際人均標準的3－4倍：IMF推薦對存款人承保的賠付起點是人均GDP的1－2倍，并覆蓋90％以上的存款；美國的最高賠付限額為10萬美元，相當于人均GDP的3.2倍。

值得注意的是，企業存款的最高限額和個人存款將采取同一標準。在存款保險制度建立之后，包括銀行同業存款及金融機構董事、管理人員和股東的存款在內的資金并不在存款保險支付范圍之內。