日本的地震防災應急管理

位于太平洋西岸的日本，雖然國土面積只有37萬平方公里、占全球陸地的約1／400，但是從她的地理位置、地形、地質、氣象等自然條件來看，是一個地震、臺風、暴雨、火山爆發等自然災害容易發生的國家。日本列島的附近有太平洋板塊、菲律賓海板塊、北美板塊、歐亞大陸板塊。列島正好位于這世界4大板塊的活動地帶。太平洋板塊和菲律賓海板塊向北美板塊和歐亞大陸板塊的下面俯沖擠壓，形成由5大島弧 (弧形狀列島)和5大深深的海溝構成的日本地形，并導致日本成為世界上地震和火山多發的國家。根據日本內閣府的資料，在1994年至 2003年全世界發生的960個6級以上地震中，日本有220個，占22．9％。 2003年全年的有感地震有2179次。日本位于環太平洋火山地帶，全世界大約有活火山1511座， 日本有 108座，占全世界的7，1％。

地震災害歷史和制度建設

歷史上自有記載至今，損失嚴重的6．8級以上的大地震有約20多次。其中，最大規模的地震是1707年發生的約8．4級的寶永地震，600公里的范圍內都感到搖晃。死亡人數至少6萬以上，房屋倒塌6萬戶以上。地震帶來的海嘯襲擊日本太平洋沿岸，海浪吞噬了大約2萬戶人家。這次地震使地下有巖漿的地殼被壓縮和能量積蓄，導致一個月后富土山火山爆發。

在日本歷史上地震死亡人數最多的可以說是1923年9月1日發生的7．9級的關東大地震。該地震發生在日本首都所在地東京，由于人口密集和木結構房屋集中以及地震引起的火災等原因，死亡和去向不明人口達142807人，受災人口340萬人，燒毀房屋44萬7千戶，經濟損失相當于現在的55～100億日元，引起社會恐怖和不安。這次大地震給日本的教訓是如何防止地震引起的火災。

戰后至今，日本實現了經濟高速增長，同時也建立包括地震在內的現代化綜合防災管理體系，特別是為了克服和吸取1959年發生了伊勢灣臺風災害(死亡5040人)顯示出的單項災種管理的弊端和教訓，在1961年制定了《災害對策基本法》，使防災體制發生了根本的變化，防災管理體系轉向多項災種的“綜合防災管理體系”。通過這樣的體制建設和大量的政府對防災的公共投資，自1959年以來的35年中，日本的災害死亡人數沒有超過230人，取得了很大的成就。

阪神大地震的教訓

日本自己認為萬無一失的防災體制，在1995年1月17日發生的阪神大地震中出現了缺陷。該地震死亡及去向不明者全部達6433名，倒塌房屋104900戶。根據神戶市的統計，該市死亡人數4571人，受傷人數達14678人。全部毀壞和半損壞的房屋分別為67421棟和55145棟，其中全部被地震引起的火災化為灰燼的房屋有6965棟和使82000戶失去家園。市經濟損失達6兆 9000多億日元，當地特色經濟的制鞋業和清酒釀酒業分別減少85％和 50％，1／3的商業街道被摧毀。這是日本自1923年關東大地震和伊勢灣臺風災害以來，受損于自然災害最多的一次，給整個社會和國民經濟帶來了嚴重的打擊和損失。

阪神大地震的教訓是，雖然防震抗災的科學技術越來越發達，但是，地震使電話系統市政系統等癱瘓，表明了現代文明社會的脆弱性；嚴格的規章制度和規劃等也帶來管理上的僵化。由于信息不暢通，導致政府對地震的先期處置滯后，大城市地區地震的危機管理能力不夠。

新瀉中越地震與政府應急處置

2004年10月23日17日寸56分開始發生了6．8級的新瀉中越地震，并在23日和27日兩天連續5．6級以上地震達5次。23～31日有感地震累積達600次，特別是23日17時 56分至24分有感地震達164次，24日總有154次，使得當地居民無法安心。據報告，地震帶來的損失是死亡人數40人，受傷人數2868人，全損房屋達2499棟，半損有4801棟，部分損壞有44217棟，被地震引起火災而燒毀的房屋9棟。公共設施等3111棟，道路損壞3377處。河流堤壩損壞220處，滑坡等370處。避難人數最高峰達26日達103178人，涉及34個地方政府。308680戶被停止供電，129750戶被斷水， 56000戶的煤氣被停止供應。

這次地震給日本在現代化社會中人口老齡化的農村山區的防震抗災工作帶來了新的挑戰。雖然偏僻農村山區的救災工作遇到了困難，但是，吸取阪神大地震的教訓，政府在應急救援和安置工作方面做得非常出色。

新瀉縣政府在地震發生的10月 23日17：56根據法律了成立新瀉縣災害對策本部；18：57根據“新瀉縣廣域消防相互救援協定”，小千谷地區消防本部提出救援請求。19：20新瀉縣政府向國家總務省消防廳提出派遣緊急消防救援隊的請求；21：05新瀉縣政府向自衛隊提出向長岡市和山古志村派遣部隊進行災害救援的請求；24日02：15新瀉縣政府向第九管區海上保安本部提出派遣人員進行災害救援的請求；23和24日晚新瀉縣政府決定6市16町8村適用災害救助法，進行緊急救援。根據地方政府的請求，中央派遣自衛隊、醫療隊等進行救援。

政府的地震應急預案

為了減少地震的災害損失，東京都政府在地震的預測、預防、應急、救援和恢復重建各個環節也采取了各種措施，并從法律制度的建設、規劃編制和實施、防災的公共投資建設、教育訓練等方面加強防災管理。為了吸取阪神大地震的教訓，政府特別強調先期處置和信息收集，完善緊急啟動體制包括職員召集制度和職員緊急配備制度。東京都規定成立災害對策指揮部后。根據災情，發出第一級到第五級的緊急配備狀態的應對命令，動員各局、地方隊長以及本部的職員出動。最緊急的狀態為第五配備狀態，即在第四緊急配備狀態難于應對的時候或烈度6弱以上的地震發生的時候，指揮部部長發令動員東京都所有職員128522名進入災害應急狀態。

為了應對在晚上或節假日等下班時間內發生的災害，東京都設立了夜間防災聯絡室和安排了東京都災害應急職員住宅，確保應急機制正常運轉。

關于災害發生后的第一時間啟動(先期處置)到應急、恢復的活動時間系列安排，東京都就地震災害進行如下的規定：

(1)災害發生之前主要工作是：發布和傳遞災害預報，收集和傳遞海嘯信息；

(2)災害發生時刻至3小時之內：召集職員，設立災害對策指揮部，收集受害損失信息，向市民通報和披露信息，請求媒體播放和報導，請求自衛隊派遣救援，進行消防活動，對危險物設施等采取應急措施，防水，誘導居民避難，實施保安警備，實施交通限制和管制，進行救助和急救，收集和傳達醫療信息；

(3)災后3～6小時之間：設立避難場所，派遣醫療救護班，確保藥品和醫療器材；

(4)災后6～12小時之間：請求兄弟地方政府和有關機構進行救援，清除緊急運輸道路上的障礙物，確保運送車輛，運送受傷者，開展保健活動；

(5)災后12～24小時之間：判斷和實施《災害救助法》、對市政生命線設施采取應急和恢復措施，對公共設施采取應急和恢復對策；

(6)災后24～48小時之間：供應儲備物品，調配運送回家困難者替代交通工具；

(5)災后48～72小時之間：供應生活必需品，開設受災者生活咨詢窗口；

(5)災后72小時之后：準備伙食，處理遺體，處理垃圾、糞尿、廢墟，采取應急住宅措施，發放災害慰問金和災害救援資金貸款，分配捐款和捐物，確定災害類型為嚴重災害。

物質儲備

根據國家的《災害救助法》第37條，東京都必須每年按照在本年度的前三年的地方普通稅收額的平均值的千分之五作為災害救助基金進行累積。2002年累計積累有110億 2629萬7495日元，其中存放在國家財務省資金運用部和銀行的存款有 60億7071萬9353日元，事先購買儲備物資有49億5557萬8142日元。除了都政府之外，各區市町村政府也進行儲備。共儲備各種食品 1628萬份。毛毯263．2萬條。比如壓縮餅干，都儲備80萬份，區儲備328萬份，市町村儲備127萬份。容易消化的大米，都、區、市町村分別為100萬份、368萬份、191萬份。此外還有快餐方便面及其他食品。

根據地區防災規劃，在發生地震災害時，飲用水供水標準是每人每天3公升。至2002年底為止，市區建有1500立方米的應急供水漕 47座、100立方米的應急供水漕17座。糧食等主食的供應，是根據規定的標準，在區市町村開設的避難所進行的。基本上計劃在開始清除道路障礙3天后，可以開鍋做飯，在這以前發放由都以及區市町村儲備和調撥的食品。

此外，至2003年4月1日為止，簡易廁所371805個；設在學校的救災物資儲備倉庫有1516個，設在社區的防災儲備倉庫610個，其他為144個，共2271個，面積達 121009平方。

社區的防震抗災與各種參與

經過多次災害的教訓，特別是一個成熟的進入老齡化的社會，政府深刻地認為，要防止地震等災害的發生和減少災害損失，必須建設一個抗御災害能力強的社會和社區，提高自救、互救的能力。日本各級政府都通過法規和規劃以及政策明確規定市民、防災市民組織、事業單位等的具體責任，加強地區、社區和單位等的防災對策和危機管理功能，鼓勵行政與企業、市民等進行橫向合作，促進抗御災害能力強的社會和社區的建設。公眾經常接受防．災教育，組織防災演習。

阪神大地震后，日本各級政府特別加強防災市民組織的建設。防災市民組織是地區或社區組織和居民自主結成的團體，政府給以必要的支持。在東京都，這樣組織的作用和任務是：(1)徹底地普及防災知識和防止火災；(2)實施各種關于初期滅火、救出、救助、應急救援、避難等各種訓練；(3)準備和保養好各種滅火、救助和做飯等器材以及儲備應急食品；(4)掌握和檢查地區內的危險地方并讓地區居民都知道；(5)努力掌握地區內在災害時需要救援的行動不方便的居民。完善災害時的支援機制；(6)研究討論與地區內的企業、單位進行合作的事項；(7)研究討論與行政進行合作的事項。

區市町村政府作為培育主體，對市民防災組織進行積極的指導和建議，給這些組織創造好的活動環境和在防災器材等設備上給以資助。這種組織率不斷在提高，為其提供的設備從救援車、行李車到繩索、喇叭筒等也在不斷完善。

家庭防災準備

市民根據“自己的生命自己保護”的觀點，在家里作為個人和家庭要求采取以下措施應對地震：(1)在平常注意防火；(2)準備滅火器和防災用品；(3)想辦法防止家具等的倒塌和窗子玻璃等落下來；(4)考慮住宅外部的安全對策，檢查和修繕院墻等；(5)準備好水、糧食、醫藥品、攜帶式收音機等緊急外出用品；(6)預先確定在發生地震等災害時的家屬成員的分工、避難和聯絡方法等；(7)積極參加都、區市町村主辦的防災訓練和防災事務；(8)協作町會和自治會等建立地區和社區的相互合作機制； (9)在災害時有需要救援的家庭成員，在方便的前提下事先向居民組織或消防署及警察崗亭等通知。

作為避難場所的學校公共設施

在日本除了公園、廣場和指定的空地等野外露天避難場所之外，還有體育館、幼兒園、文化中心、小學和中學等肩負重要的責任。其中小學和中學作為公共設施，被指定為附近居民服務的避難場所和避難物質儲備地方，發揮了很大的作用。一般以小學為學區覆蓋了附近兩三千居民，并且學校的建筑抗災設防能力強。當發生地震等災害時，附近的居民可以步行迅速到小學避難和使用急救物資。比如說日本的豐田汽車公司的豐田市鄰居的安城市櫻井區的中心避難所是該區的公民館；一般避難所是該區的櫻井小學等2所小學，1所高中和1所初中，1所幼兒園；此外就是該市的大范圍的避難場所：市綜合體育公園和市公民館以及市一般公園。

根據調查，阪神大地震發生發生當天，學校老師第一個趕到小學的時候，全市區234所小學中121所小學的教室和操場就避難居民了，也可以說，地震當天，居民一半在學校避難，一牛在公園道路等其他地方避難。比如說，神戶市小野柄小學在5：46發生地震。8點左右開門迎接進入運動場暫時避難，并確認90％的學生兒童的安全。12點開放大講堂(兼市內體育館)，14點開放所有教室，當天避難居民達600人。

在小學和中學儲備倉庫中政府都配備了足夠的避難物資，有災害應急食品，災害弱者食品，臨時廁所、固體燃料、供水水筒、毛毯、防水塑料布、鐵鍬、醫療急救品等。中學除了成為避難場所之外，也同時作為地區醫療救護基地，配備各種急救設備和藥品。

結語

日本雖然是個地震多發的國家，但是，日本不斷總結經驗，發展科學研究和加強災害管理，減少災害的損失。地震災害難于避難，但是，地震一旦發生后如何以最快的速度以最小的成本去應對災害和減少損失，這是災害的重要任務。已經處于領先地位的日本還在加強有關防震抗災的科學研究和技術開發。同時在管理上，日本強調合作、溝通、互助、學習。合作領域有除了政府與企業、群眾外，廣范圍的區域合作以及國際合作。通過加強防災信息的收集、分析和披露，促進政府與民眾之間的溝通。