內蒙古“三農”問題的解決途徑

“全面建設小康社會”是內蒙古自治區本世紀重要的奮斗目標。要實現這一目標，就必須破解“三農”瓶頸。農業、農村、農民問題是我國普遍存在的問題，因此，內蒙古自治區也不例外。在內蒙古自治區經濟日益發展的過程中，“三農”問題越來越受到重視。自治區主席楊晶在自治區第十屆人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中指出，高度重視并切實解決好“三農”問題，是政府工作的首要任務；要以農牧民增收為核心，以農牧業產業化經營為突破口，用工業思維謀劃農牧業發展，不斷繁榮農村牧區經濟?！叭r”問題的解決不能就“三農”論“三農”，但也不能脫離“三農”論“三農”，它的解決要涉及方方面面。本文從工業化與城鎮化互動發展的角度，提出統籌城鄉發展是解決內蒙古“三農”問題的根本途徑，也就是說，要把“三農”問題放在“統籌城鄉”這個大背景下來思考。

一、“三農”問題的實質

“三農”問題的實質是工業化、城鎮化問題，是工業化與城鎮化以及城鄉協調發展的問題，是統籌城鄉發展問題。在“三農”問題當中，最核心的問題是減輕農民的負擔，提高農民的收入。然而，要想提高農民的收入，其核心就是要提高農民的勞動生產率。這一問題的解決，要從以下兩個方面來考慮：一是農村富余勞動力的轉移，即為了實現農業的規?；c產業化經營，要減少農業種植業勞動力的數量，提高勞動者的邊際生產力；二是要發展現代農業，即要吸收改造傳統農業的先進要素，使農業生產的科技含量提高，從而提高土地的生產率，進而也提高了農業勞動者的生產率。綜上所述，可以得出如下結論：第一，農業的發展與農民收入的提高，首先是一個工業化問題。一方面，要實現農村富余勞動力不斷地向非農產業的轉移，減少與有限的農業用地相結合的農業勞動力的數量；另一方面，又要通過工業化的深入發展來反哺、武裝農業生產，提高農業生產的科技含量。第二，農業的發展與農民收入的提高又是一個城鎮化問題，它是農村人口向城市、城鎮不斷轉移的過程。因為，提高農民收入的前提是農民基本生活條件的改善，包括醫院、學校、水電供應、文化設施等基礎設施和服務設施的改善。然而，根據經濟學原理我們知道，只有當這些設施在滿足了一定規模的人口時，其投資才具有經濟效益，才有投資主體愿意投資?？梢娹r村與農民的發展是一個不斷城鎮化的過程。

二、內蒙古統籌城鄉發展，解決“三農”問題的現狀

（一）內蒙古自治區的投入以及相關政策均偏向于城市

由于受計劃經濟體制下重城輕鄉、重工輕農政策的影響，對農牧業的支持保護不夠，造成了農村牧區與城市相比，在各方面都處于落后狀態。就農牧業來講，多年來，由于自治區財力不足，對農牧業的投資水平較低。2003年全區地方財政支農資金支出為35.5億元，僅占全區地方財政總支出的7.55%。由于投入嚴重不足，致使生態建設和交通、能源、通訊等基礎設施的建設嚴重滯后，這就不可避免地導致了城鄉差別的擴大。農村牧區基礎設施的普遍落后是引起農牧民貧窮的最主要的原因之一。此外，全區的信貸支農也不盡人意。大量的信貸資金流向了城市里的高效產業，導致農牧民貸款難的問題長期得不到根本解決，而且農牧民由于本身收入水平的低下，缺乏更多的積累資金投入到農牧業中。

（二）農村教育落后，勞動力素質不高

由于長期的城鄉分割，城市實行的是九年義務教育制度，而農村卻是由農牧民辦教育，造成國家九年義務教育在這里基本上流于形式。農業的發展離不開農業科技和教育的發展，雖然內蒙古自治區也培養出了很多農業方面的人才，但大多數卻流出了區外，所剩的少部分也選擇留在城市，并沒有真正解決農村人才缺乏的問題。由于農業措施的不完善，使得真正從事農業的人才極為缺乏，尤其是發展農業所需要的高級人才。

（三）農業產業化、現代化水平低，城鄉之間產品不能平等交易，城鄉資源和生產要素不能自由流動、組合，以城帶鄉的一體化發展機制尚未形成

內蒙古自治區農牧民還沒有走出靠天吃飯的時代，農業生產仍然主要是以家庭聯產承包責任制為基礎的單家獨戶生產，形不成規模效益，工業化水平很低。而且，農業產業鏈短，農產品加工增值度低，過分偏重于中間環節，產前和產后環節的發展嚴重不足，造成農產品進入市場、參與市場競爭的能力弱。另外，內蒙古自治區作為連接城鄉產業紐帶的龍頭企業少，帶動力強的龍頭企業更少，全國372戶國家級重點龍頭企業，內蒙古僅有12戶（2003年）。據相關統計資料顯示：2003年，內蒙古自治區農村牧區居民家庭平均每人純收入中來自第一產業占83.81%，第二產業占6.47%，第三產業占9.72%。與全國同期相比，第一產業高30個百分點，第二產業低16個百分點，第三產業低12個百分點。這就充分表明，內蒙古農牧民的收入來源還主要依賴于傳統農牧業，還未擺脫農田的束縛。

三、解決“三農”問題的根本途徑

黨的十六大提出一個戰略思想：統籌城鄉經濟社會發展，建設社會主義市場經濟體制下平等和諧的城鄉關系。要統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入。因此，筆者認為，內蒙古解決“三農”問題的根本途徑是要統籌城鄉發展。那么，具體到這里的“統籌城鄉”思想，就是要形成良好的工業化與城鎮化互動發展機制。如圖所示，工業化與城鎮化的互動發展機制的動力主要是來源于農村、城市的改革開放。經濟體制改革是形成工業化與城鎮化互動發展機制的根本動力，釋放了農村與城市工業化、城鎮化發展的潛在需求。由于自治區的人力、物力、財力的不足，要進行農村、城市的同時改革，是非常困難的。因此，改革的突破口主要是在農村。隨著農村改革的深入以及市場機制的逐步形成和運轉———農業得到了長足的發展———農業的生產率提高，農民的收入水平提高———導致對農村工業投資的增加，富余勞動力的轉移、對消費品需求的增加———由于市場需求規模與范圍的擴大，從而刺激了農村工業（反哺農業）與城市工業（城市改革）的發展。由于工業化的深入，專業分工提高，生產者之間必然要求聚集，而且為了降低交易成本，消費者也會在空間上聚集，從而促進了城鎮化進程———隨著城市改革的深化，城鎮居民收入提高———消費品需求、服務需求、非勞動力的需求增加（加劇城鎮化進程）———城市非農產業發展，城市非農產業與農村非農產業聯系密切（加速農村、城市工業化的發展）。由此可見，工業化與城鎮化是交織在一起互為動力共同發展的：工業化是城鎮化發展的內容，城鎮化是工業化的空間載體，聚集經濟效益把二者緊緊聯系在一起。正是通過工業化與城鎮化的快速互動發展，實現鄉村人口和勞動力的產業或鄉城轉移，才能解決“三農”問題。單一的工業化道路或單一的城鎮化道路是行不通的。

雖然上述工業化與城鎮化互動發展模式是解決我區“三農”問題的有效途徑，但是，我們在應用這一模式時，應注意以下兩方面問題：

一是在農村富余勞動力以及人口的城鄉轉移過程中存在的來自于城市與鄉村兩方面的體制、觀念等制度性以及其他方面的障礙

針對這一點，就要從根本上觸動以戶籍制度為根基的城鄉分割發展制度，暢通生產要素的流通渠道：

1.戶籍管理制度的創新。要改變戶籍管理制度限制生產要素自由流動的職能，使其只是作為反映公民的居住狀況和城市化水平的指標，建立城鄉統一的戶籍登記制度。另外，在人口統計上，要實行以居住地劃分城市人口和農村人口，以職業區分農業人口和非農業人口的辦法。

2.建立城鄉統一的勞動就業和社會保障制度。首先，對于剛進入城鎮的農村居民來說，他們最關心的問題就是就業。要建立統一的勞動力市場：一是要取消和糾正對農民工的歧視性政策和亂收費；二是要積極地發展各種勞動中介組織，加強信息服務，健全勞動合同管理，維護農民工的合法權益；三是要加強對農村勞動力的技能培訓，提高其就業能力，促進農村富余勞動力的轉移。其次，他們還關心進入城鎮的社會保障問題。要建立城鄉一體化的社會保障體系：一是要加快建立農村最低生活保障制度；二是要建立多層次、多類型的農村醫療保障制度。例如，農村合作醫療制度。三是要堅持家庭養老保險與社會養老保險相結合的制度，逐步提高社會化養老的程度。

二是在農村工業化與城鎮化過程中存在的技術性、制度性障礙，如小城鎮的進一步發展以及土地制度改革、鄉政企業改制等方面

針對這一點，我們要從以下幾個方面進行把握：

1.小城鎮的進一步發展。據2004年中國縣（市）社會經濟統計年鑒顯示：內蒙古共有1035個鄉（鎮），由于小城鎮規模小，聚集效應差，第三產業比重低，社會保障嚴重滯后，制約著農民向城鎮轉移的規模和速度。因此，今后要把小城鎮建設的重點放到縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，使之盡快地完善功能、聚集人口，發揮農村地域性經濟、文化中心的作用。發展小城鎮的關鍵在于繁榮小城鎮經濟。要把引導鄉政企業合理集聚、完善農村市場體系和社會化服務等與小城鎮建設有機地結合起來，把發展小城鎮的基礎夯實。

2.土地制度改革。要按照市場經濟的內在要求配置農業經濟中的土地資源。一是農戶對土地資源具有充分的經營方向和經營數量的選擇權；二是土地也能夠按照市場經濟要求充分流動，建立和完善現有的農村土地流轉形式，如租賃、招標、抵押等。對新建城市和城市擴大規模所需的土地，要通過征地形式收歸國有，其農民盡可能轉成城市居民，并以“土地換社?！钡姆绞浇鉀Q農民生活問題等。

3.鄉政企業改制。在改革開放后，鄉鎮企業是三分天下有其一。它在吸納勞動力、增加農民收入等方面發揮了重要的作用。但近幾年，鄉政企業由于技術進步的步伐加快，資本替代勞動日益明顯，吸納勞動力的速度減緩。今后鄉政企業的發展應改變與城市工業結構趨同的現狀，大力發展勞動密集型產業，大力發展所謂的“農工業”，即以農產品為原料和為農業、農村生產提供投入和消費要素的工業。就內蒙古自治區而言，應該大力開展以畜產品為原料和為畜牧業生產提供投入和消費要素的工業。此外，鄉鎮企業要改變以往遍地開花的局面，走向中小城市和小城鎮適度集中的道路，以節約土地資源和對基礎設施的投資。

(作者單位：內蒙古大學經濟管理學院 蘭州大學)