實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的思考

稅收制度（簡稱稅制）一般是指國家對稅收這種無償性、強制性和規(guī)范性的分配活動以法律或法規(guī)形式制定和頒發(fā)的一整套具體課稅辦法的總稱，是規(guī)范國家征稅和納稅人納稅的法律規(guī)范。在我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)實行的是兩套稅制，在城鎮(zhèn)中主要是實施的工商業(yè)稅制，而在農(nóng)村則又有———獨立的稅制即農(nóng)業(yè)稅制。

一、我國農(nóng)業(yè)稅費改革

1958年6月，國家頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》。后來，雖然做出過幾次大的調(diào)整，但基本上還是以該《條例》為基礎(chǔ)的。隨著時代和經(jīng)濟的發(fā)展變化，農(nóng)業(yè)稅征收目的、主體、對象和范圍等等與過去相比都發(fā)生了重大變化。隨著工商業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟的比值逐漸下降，農(nóng)業(yè)稅已不是我國財政收入的主要財源。以2001年為例，農(nóng)業(yè)各稅只占2001年中央政府財政收入的5.6%。農(nóng)業(yè)稅的征收目的并非僅僅為增加財政收入，其主要功能是集中到公平納稅的宏觀上來。然而，這種陳舊的稅制除了加重農(nóng)民負擔外，在征收方面也出現(xiàn)了諸多與現(xiàn)實脫節(jié)的地方，已不能有效發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。同時，混淆了農(nóng)村財政分配關(guān)系，嚴重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和社會秩序，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也成為農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的障礙。從這一客觀現(xiàn)實出發(fā)，迫使我國政府在農(nóng)村展開了以農(nóng)村稅費改革為核心的一系列改革。

2000年以安徽為試點進行農(nóng)村稅費改革，主要內(nèi)容是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。同時，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留使用辦法。

2002年擴大改革的試點范圍，2003年在全國范圍之內(nèi)推開，到2005年初，江蘇、重慶、河南、四川、山西、內(nèi)蒙古、貴州、安徽、海南、廣東、寧夏、福建相繼宣布取消農(nóng)業(yè)稅。至此，我國已有18個省份全部免征農(nóng)業(yè)稅。剩下的12個省區(qū)中，湖北等7個糧食主產(chǎn)區(qū)降低農(nóng)業(yè)稅率3個百分點以上。

這次稅費改革從源頭上堵住亂收費、亂攤派、亂集資的口子，使得農(nóng)民從中受益，人們稱之為繼土地革命、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來的第三次革命，但這次改革與以往不同的是，前兩次都是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的改革，而這次改革不僅僅是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大改革，同時也是各個階層利益的重新分配，涉及面寬而深，觸動各方的經(jīng)濟利益，因而實施具有很大的艱巨性和復(fù)雜性。目前擺在我們面前的是，農(nóng)民負擔減輕了但是農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織卻無法正常運轉(zhuǎn)。那么我國的稅制究竟走向如何？從2000年試點改革開始已成為學(xué)術(shù)界和理論界討論的熱點。但是，基本的觀點是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制。

誠然，從長遠來看，建立與我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標具有一致性的且與全球稅收制度接軌的稅費制度，使農(nóng)村稅費制度規(guī)范在整個國家市場經(jīng)濟制度建設(shè)的系統(tǒng)之內(nèi)，成為規(guī)范農(nóng)村利益分配關(guān)系的長期穩(wěn)定的制度是一種必然的趨勢。 但就目前而言在農(nóng)村實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制存在很大的難度。

二、目前我國實行統(tǒng)一稅制的障礙

在我國從一個獨立的農(nóng)業(yè)稅制轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一的稅制，這是一個長期的、漸進的過程。近年稅費改革已向?qū)嵤┏青l(xiāng)統(tǒng)一稅制邁出了第一步，但我國在稅費改革的同時遇到了很多困難，短時間內(nèi)實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制恐怕有相當難度。主要原因如下:

（一）稅費改革相應(yīng)的其它配套改革是實行統(tǒng)一稅制的前提和基礎(chǔ)

稅費改革并非一蹴而就，也不僅僅是稅費制度的改革和完善，而是一次農(nóng)村經(jīng)濟利益的大調(diào)整。它涉及到與其它現(xiàn)存制度安排順理問題。按照均衡制度觀理論，各個制度間是相互關(guān)聯(lián)的和相互依賴的。如果一項新制度的安排與現(xiàn)存的制度不相“耦合”或人才積累不足，那么這項制度的結(jié)果均可能產(chǎn)生與立法者或政府的初衷不盡相同。

國家出臺減免農(nóng)業(yè)稅之初，按其方案，在試點地區(qū)經(jīng)初步測算，縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生400億到500億元財政支出缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進行機構(gòu)改革，適應(yīng)新形勢的要求通過轉(zhuǎn)變政府職能，減人、減事、減支來適應(yīng)新形勢的要求。即以改革促改革。但在后來的實踐中，瓶頸顯現(xiàn)鑒于基層出現(xiàn)財政困難，稅費改革失去了推進的動力出在行政體制的鏈條上，縣以下本來就是薄弱環(huán)節(jié)，拖欠工資、債務(wù)沉重、財力虛空屢見不鮮。一旦新的收入缺口增大，問題接踵而來。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)以及農(nóng)村教育等公益事業(yè)，早已寅吃卯糧，但尚能通過“三提”“五統(tǒng)”和向農(nóng)民籌款等形式籌集償債資金。改革后，收費、集資的口子被政策堵死，債務(wù)更難消化。基層財政困難將阻礙農(nóng)村稅費改革的推進。中央決定對各省進行轉(zhuǎn)移支付來促進改革的進行。給錢并不是決策者的最終意圖。出現(xiàn)意外情況的一個主要原因是在理想計劃和發(fā)展歷史烙印的現(xiàn)存制度環(huán)境之間缺乏“耦合”。只有相互一致和支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則，精心設(shè)計的制度很可能是高度不穩(wěn)定的。

（二）農(nóng)村居民的收入水平?jīng)Q定了目前實行統(tǒng)一稅制的不可行性

農(nóng)村居民收入普遍偏低，沒達到城市居民個人所得稅的起征點。在1990、1995、2000、2002、2003年我國農(nóng)村居民純收入每年分別為686.31元、1577.4元、2253.42元、2475.63元、2622.24元。西部地區(qū)的收入更低，以西部開發(fā)12省農(nóng)村居民純收入來說明，在1990、1995、2000、2002、2003年居民的純收入分別為552.7、116.78、1661.03、1820.78、1936.01元。我國城市居民的個人所得稅，起征點為每月800元，從上述得知，2003年我國農(nóng)村居民的純收入每月僅為218.5元，西部地區(qū)為每月161元，而且農(nóng)村的純收入中所包括的農(nóng)產(chǎn)品銷售收入并未扣除農(nóng)民的勞動投入，可以說與城鎮(zhèn)居民相比實際上比這個比例更低。

（三）農(nóng)村的商品化程度和文化程度是實行統(tǒng)一稅制的重要因素

從實踐上看，農(nóng)業(yè)稅收制度是隨著各國經(jīng)濟發(fā)展和其他內(nèi)外部因素變化而變化的。是否進行農(nóng)業(yè)稅制改革及其改革的徹底程度如何受制于農(nóng)業(yè)的自給半自給程度或商品貨幣化程度、農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)民的素質(zhì)如何以及稅收工作人員的專業(yè)水平和征收手段。設(shè)計稅種和征收方式總是要考慮實施成本、納稅成本和政治成本，并對此進行反復(fù)核算的。假如我們在農(nóng)村也實行個人所得稅。但稅收、征收方法的選取必須符合目前農(nóng)村的現(xiàn)實情況。

個人所得稅的課征方法有從源征收法和申報清繳兩種方法。各國根據(jù)不同項目同時采用這兩種課征方法。

所謂從源征收法，是指在支付收入時代扣代繳個人所得稅。通常的情況是，在支付工資、薪金、利息或股息時，支付單位依據(jù)稅法負責對所支付之收入項目扣繳稅款，然后匯總繳納。所謂申報清繳法，就是分期預(yù)繳和年終匯算相結(jié)合，由納稅人在納稅年度申報全年估算的總收入額，并按估算額分期預(yù)繳稅款。到年度終了時，再按實際收入額提交申報表，依據(jù)全年實際人所得稅額，對稅款多退少補。

目前，各國除對某些收入項目采用從源征收法外，一般都是采用申報清繳法，在美國，除了對工資、薪金收入實際從源課征和清繳相結(jié)合的課征法之外，對納稅人工資、薪金收入以外的其他收入，采用按季自報繳納，年終匯算清繳的辦法，來課征個人所得稅。日本所得稅的課稅方法也大體相似，以納稅人自行申報所得額與稅款的課征也采用兩種稅制結(jié)合的做法。如果在我國農(nóng)村實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制，由于農(nóng)民收入的多元化和非固定工資，很難實行從源征收法，那么主要的只能采用申報清繳法。這種方法的是在稅務(wù)管理上，對稅務(wù)機關(guān)和納稅人都方便易行。但我國強制性收稅體制下的農(nóng)民，文化程度低、納稅意識差加之于農(nóng)民數(shù)量眾多，商品化程度低，靠農(nóng)村主動而真實的申報清繳，似乎不太可能。另一方面，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位規(guī)模普遍偏小、分散，征稅機關(guān)沒有條件和手段建立健全的核算體系準確核定農(nóng)民的收入，稅收征管困難，征收成本提高。以前征收的以銷售收入為計稅依據(jù)的農(nóng)業(yè)稅在實際操作中演化為按田畝數(shù)或人頭數(shù)征收的定額稅就說明了這一事實。

（四）我國現(xiàn)行的工商稅制本身存在很多缺陷

1.我國稅收成本的管理過大。我國對于稅收成本長期未能引起足夠的重視，人員的辦公經(jīng)費快速增長，機構(gòu)嚴重膨脹，經(jīng)常為小額稅款征收耗費大量人力成本，各級政府為刺激稅務(wù)部門增收的積極性，提退和財政安排的手續(xù)費增大以及給予各種不規(guī)范的獎勵等等。由于農(nóng)村對稅費的抵觸情緒較城市更大，因此，加大這種稅收的成本。

2.現(xiàn)行的工商稅制政策穩(wěn)定性差。除了稅收法律、條例、規(guī)章，還不斷出臺數(shù)不清的行政解釋、補充規(guī)定以及過多、過濫的臨時性稅收優(yōu)惠政策，造成納稅人不斷的增加在應(yīng)付各種稅收的時間精力和財力的投資。

三、對策及建議

（一）提高農(nóng)民文化水平和思想素質(zhì)

大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，加速培養(yǎng)農(nóng)村適用人才。同時也不斷提高征稅人的專業(yè)知識水平和職業(yè)道德。

（二）大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，降低農(nóng)村地區(qū)企業(yè)所得稅稅率

由于農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源不足等缺陷，不僅農(nóng)村外部資本少有投入，就連內(nèi)部資金也通過金融體系大量外流，因此，需要降低農(nóng)村企業(yè)的公共產(chǎn)品負擔成本，全面下調(diào)農(nóng)村企業(yè)所得稅稅率，彌補資本投資于農(nóng)村的不利條件，一方面吸引資金的回流和進入，使資本投入有利可圖；另一方面也為對農(nóng)村非農(nóng)勞動力開征社會保險稅創(chuàng)造條件。農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)不論資本來源、不分企業(yè)類型應(yīng)全面低稅率企業(yè)所得稅，以刺激投資，擴大就業(yè)。

（三）中央應(yīng)加大對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

由國家提供農(nóng)村所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，變“抽血”為“輸血”。必將有效化解城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴重不平衡，并從根本上改變農(nóng)村的貧窮落后面貌。

（四）改革土地制度加快土地流轉(zhuǎn)機制，逐步將分散的低水平的小農(nóng)經(jīng)營轉(zhuǎn)變成為成片的土地，家庭農(nóng)場式經(jīng)營

（五）做好其它的配套改革

精簡財政供養(yǎng)人員，縮減財政支出，提高政府的行政效率，轉(zhuǎn)變政府人員的工作作風(fēng)；要科學(xué)劃分財權(quán)、事權(quán)，完善分稅制財政體制，建立科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu)，做到財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一；加速農(nóng)村社保制度建設(shè)，切實提高農(nóng)村的保障水平。

（六）不斷完善工商稅制，簡化稅制，便于征管，易于納稅人了解和遵從稅法，降低稅收成本

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 內(nèi)蒙古地方稅務(wù)局中部稅務(wù)稽查分局）