國有企業經營投資責任追究工作的建議和思考

梁曉巒

（中國電力工程顧問集團華北電力設計院有限公司，北京 100000）

建立國有企業違規經營投資責任追究制度，是在當前深化國企改革的大背景下的一項全新工作。這是繼國有企業建立企業清產核資制度、企業發展戰略和主業管理制度、企業經營業績考核制度、國有資本經營預算制度等國有資產管理法規和制度體系之后，又一項國有資產管理體制改革領域的重要制度。與同期開展的企業內部重大風險管控機制建設，共同形成了“能預警、能監控、能發現、能處置”的有機鏈條，是完善國有資產監管、落實國有資本保值增值責任、防止國有資產流失的重要制度舉措。

一、落實國有企業違規經營投資追責問責的現實意義

（一）落實國有企業違規經營投資追責問責是完善現代企業制度，推進依法治企，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構的需要

現代企業的所有權和經營權分離產生了委托代理問題，而解決委托代理問題是公司治理的起源。委托代理理論認為，由于企業經營者(代理人)的努力不可觀測和難以監督，企業所有者(委托人) 面臨著比較昂貴的代理成本(包括代理人的道德風險和機會主義問題)，需要設計能夠誘導代理人努力工作、遏制代理成本、更科學的激勵、監督和約束機制，使得代理人在追求自身合理利益的同時實現委托人利益最大化。而良好的公司治理就是利用制度安排來實現上述目標并降低代理成本。目前國有企業暴露出的違規經營投資問題，說明國有企業經營投資決策過程中的委托人缺位、代理人侵犯委托人利益的問題十分嚴重，需要強化對代理人的監督與約束，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構，有效降低代理成本。同時還應地對國有企業經營投資決策機制進行改革。

（二）落實國有企業違規經營投資追責問責是做強做優做大國有企業的必然要求

做強做優做大國有企業是習總書記對國有企業改革提出的新要求。習總書記指出：“國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。”落實國有企業違規經營投資追責問責是提高國有企業運行質量和經濟效益、提高國有資本運營效率、增強國有企業活力、防止國有資產流失、做強做優做大國有企業的必然要求。

二、經營投資責任認定

對于違規操作的投資經營崗工作人員，在其任職期間違反規定未履行或怠于履行職責、履行職責不到位給國企造成嚴重影響，導致國有資產流失的，《意見》規定必須追究其相應責任。

同時，《意見》首次提出了重大決策終身責任追究制度，即便違規人員調離原崗位或已經退休，其在職期間的違規行為一經發現依舊會處罰責任追究機制。《意見》將經營投資責任分為三大類，分別為直接責任、主管責任和領導責任。直接責任是指相關人員在其工作職責范圍內違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產損失或其他不良后果，其應承擔的責任；主管責任是指相關人員在其直接主管（分管）工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產損失或不良后果應當承擔的責任；領導責任是指主要負責人在其工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產損失或不良后果應當承擔的責任。

三、從追責問責的角度分析違規經營投資的原因

國有企業經營投資責、權、利不對等，原因主要有：1.經營投資與相應的責任無關聯，存在權責不對等現象。一些國有企業經營投資出現巨額虧損，管理層卻能逃脫相關的問責。2.對于國有企業領導人員的考核有待完善，缺乏長期有效激勵機制，導致領導層在主觀上缺乏責任感。3.沒有常態化的、可操作的追責機制。對于國有企業負責人追責雖有相關規范，但沒有細化的配套措施，缺乏可操作性，沒有約束懲戒的作用，存在法律懲處力度不夠、威懾力不足、落實不到位等問題。

四、加強國有企業追責工作的建議

（一）完善配套制度，抓好違規追責制度建設

第一，要避免“上下一般粗”，根據企業行業領域和業務特點進一步細化追責范圍和情形，并按照企業規模細化損失分類標準；第二，明確各類追責報告（如定期報告、實時報告、核查報告、處理決定等）文件的報送主體、范圍、時間、內容，使報送信息及時、完整。第三，明確工作組的組成和開展工作的形式，科學設計從違規追責線索的接收登記、初步核實、分類處置、到成立專項工作組擬定核查方案、駐場核查、形成核查報告、反饋意見、出具處理決定、申訴復核（如有）、一直到監督整改等一系列的詳細流程。第四，為了讓各級追責工作人員統一定責標準，減少隨意性，企業牽頭部門可以研究分級分類定責細則，將不同類型、不同情況、不同原因、不同損失金額、不同損失程度的違規行為定責標準以層次結構圖的形式一條條清晰羅列出來，供各級追責人員辦案時參考匹配，使各級追責人員統一判斷標準，使定責標準基本一致。但制定這種細則需要大量的時間做基礎工作、分析、判斷和提煉，對牽頭部門人員的專業能力和時間成本是個很大的挑戰。

（二）加強各級履行出資人職責的機構對企業戰略的審核管理

1.國有企業的負責人要帶頭樹立責任意識、風險意識，依法經營、廉潔從業、盡責履職，把責任理念納入企業文化建設范疇。企業文化是依存于企業而存在的共同價值觀念的組合，是一個企業的“基因”。國有企業的負責人對企業文化建設起著至關重要的作用。將責任意識、風險意識納入企業文化建設范疇，有助于企業建立盡責履職的文化氛圍，這對企業加強決策管理，提高決策水平，防止國有資產流失將起到積極作用。而內部控制及風險管理等制度建設尤為重要。2.追責問責要與警示教育并重。追責問責的另一個目的就是對國有企業負責人進行警示教育。要加強對追責問責制度和案例的宣傳教育力度。前事不忘，后事之師，國有企業領導干部只有吸取教訓，才能在以后的經營決策中盡責履職，努力提高科學決策水平。

（三）建立科學有效的考核激勵機制

建立科學有效的考核激勵機制能夠抑制其發生違規經營投資行為，是國有企業違規經營投資責任追究制度能夠有效實施的內部治理基礎。對國有企業經營者的考核激勵機制應具備長期性，體現經營者的努力程度，與企業績效或資產運營效率掛鉤，避免經營者產生投資短視行為或不作為行為。企業應結合實際，建立考核激勵機制，建立分級分類的績效管理體系，突出高層與中層的績效管理責任，并將考核結果與獎金、薪酬及職務晉升等掛鉤。將《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》中追責扣薪的處理辦法，融入對國有企業經營者的考核激勵機制中，提升激勵的有效性。

（四）強化國有企業內部監督

在公司治理結構下，國有企業的監事會、紀檢監察委員會、法律顧問、內部審計部門等構成全面的監督體系。為提高國有企業違規經營投資責任追究制度實施的有效性，有必要加強上述監督部門的職能發揮，強化內部控制，防止經營者濫用權力。在國有企業混合所有制改革背景下，也應鼓勵并允許非國有股東委派監事，以提高監事會整體的監督效率。

結語：違規經營投資責任追究工作是近年政府對防范國有資產流失的新舉措和新要求，具有很重要的意義。目前，追責工作在實際執行中可能仍有很多難點、共性問題與不足，亟待各國有企業去解決。各國有企業要提高對追責工作的重視程度，打造富含追責意識的企業文化，建立追責工作閉環，推動企業形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制，并以追責為抓手，懲治教育相結合，促進各級經營管理人員合規履職，依法依規治企，減少國有資產損失。