檢察公正并非只是經費來源問題

“檢察權力地方化”誠然與地方保護主義密切相關，但根子卻在檢察權對地方行政權的依附，以致檢察活動不得不圍繞地方行政權展開

檢察院經費由地方財政保障，常被視為影響司法公正的不合理制度安排，如今這一問題將在今后三年內得到解決。最高人民檢察院日前發布《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，提出建立人民檢察院的業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央和省級財政預算的制度。

“司法權力地方化”一直為人詬病，以往大家關注更多的是法院，其實檢察院同樣存在這一問題。目前地方各級檢察院的人、財、物均受制于地方政府，地方各級檢察院在很大程度上變成了地方政府的工具。在整體利益和地方利益發生沖突時，地方政府出于維護本地利益的考慮，必然利用手中的權力對檢察院施加影響，甚至直接下達命令，而檢察院也不得不屈從于地方的權勢，作出有利于地方之舉。另一方面，有些檢察院為了自身的部門利益或者有些檢察官為了個人職位的升遷，在實際工作中也會主動請纓，充當地方利益保護神。

具體而言，一些地方政府尤其是個別黨政官員，出于各種原因，對檢察機關針對一些國家工作人員尤其是領導干部的偵查行為設置障礙，使檢察機關在立案偵查過程中遭遇阻力；有的地方政府與黨政官員，出于 “維護社會穩定”考慮，以“注重社會影響”為名，強令檢察機關作出逮捕或不逮捕決定，嚴重影響檢察機關獨立依法辦案。近年來發生的一系列冤假錯案，如遼寧李化偉、湖北佘祥林等案件當中，檢察機關的錯捕行為后面，均有當地有關部門發號施令、干預辦案的身影，這不能不引起人們高度關注。

“檢察權力地方化”誠然與地方保護主義密切相關，但根子卻在檢察權對地方行政權的依附，以致檢察活動不得不圍繞地方行政權展開。這種依附性表現于多個方面：第一，檢察機關的日常經費仰仗地方財政供給；第二，檢察機關的人員升遷與編制由地方政府決定；第三，檢察機關的工作條件改善與裝備更新依賴于地方政府的批準。檢察院的業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央和省級財政預算的制度，僅僅在一定程度上解決了上述第一個問題。

現代檢察制度的一個重要特征是檢察的非行政化，而由于受到傳統文化和檢察體制的制約，我國的檢察系統與運行過程帶有明顯的行政化色彩。從檢察長、副檢察長、處長、科長到普通檢察官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的，行政級別甚至成為檢察官能力與水平高低的衡量標志，而凡是能和檢察官的上級掛上鉤的人都可以對檢察結果產生影響。我國憲法雖然規定了“一府兩院”模式，但現實中檢察院從不具有與政府并列的地位，人事、經費受制于政府不說，僅從領導配置的職級來看，市（縣）長、常務副市（縣）長都是地方黨委的常委，公安局長也進入了常委序列，而檢察長至多是個副市（縣）級，往往進不了常委班子。在市（縣）如此多黨政官員的領導下，檢察人員要想排除干擾，獨立辦案的確很難。

目前，我國檢察體制采取“條塊”結合、以“塊”為主的管理方式，即各級檢察機關的黨組織受同級地方黨委領導，檢察官歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會選舉和任免，檢察機構賴以運轉的資源也由同級政府及其財政部門劃撥。

以“塊”為主的管理方式的弊端是顯而易見的，它不但是滋生地方保護主義的溫床、破壞了國家法制的統一，而且直接導致了檢察工作的泛行政化。就檢察機關而言，本職工作在于依法獨立行使檢察權，但現實中卻不得不參加地方黨委政府組織的各項活動，下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，種種無關活動使得檢察機關疲于應付。另一方面，各地政府習慣于將檢察院視作一個普通的職能部門，而對憲法明文規定的“一府兩院”毫不避諱，許多地方政府工作報告中可見“深化司法改革，嚴格執法，公正司法”字樣，全無“違憲”的察覺。

欲克服檢察權力地方化及地方保護主義弊端，目前應考慮將檢察體制由“以‘塊’為主”改為垂直管理，具體內容包括：最高檢察機關領導班子由黨中央選配和管理；省級檢察機關領導班子由最高檢察機關黨委主管，地（市）級檢察機關和基層檢察機關領導班子由省級檢察機關黨委主管；在財、物等檢察資源的供給上，應將檢察經費單列，列入國家預算，經全國人大批準后，國務院統一撥款，由最高檢察機關統一支配和管理。

檢察機關的垂直管理并非是對海關、工商、稅務、質量監督等部門的簡單效仿，而是檢察工作的性質和特色的必然要求，是維護國家法制統一的必要保證，也是理順檢察體制的前提和關鍵。實現檢察機關的垂直管理，首先在于轉變思想認識：垂直管理并非在黨內鬧獨立，更非否定黨對司法的領導；垂直管理和屬地管理都體現為黨的領導，只是實現的方式不同；與屬地管理相比，垂直管理更能體現檢察工作規律，更有利于加強黨對檢察機關的領導。

自然，實現檢察公正，僅靠垂直管理是不夠的，外部監督機制同樣重要，各級人大對檢察機關的監督必須落到實處，新聞媒體和社會輿論對檢察機關的監督也應依法保障，而在檢察機關內部，檢察官的專業化與職業化也應提上議事日程。