“非公３６條”：敞開財產自由和保護之門

對私權利來講，法無禁止即自由，“非公36條”是否意味著更大的自由和機會？私有財產是市場經濟的基石，“非公36條”能否解決“誰來保護我們”的困惑？

2月24日，新華社全文播發《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公36條”，這給中國民營的經濟和私有財產保護領域帶來了震撼。

“這份文件，是中共十六大和十六屆三中全會精神的延續，是中央政府對‘兩個毫不動搖’的堅持。”參加了“非公36條”起草工作的中國社會科學院民營經濟研究中心主任劉迎秋對《商務周刊》說。

據了解，“非公36條”出臺歷時近兩年，經過反復的修改、論證。

早在2003年，全國政協經濟委員會就組織調研組赴江、浙等地考察，并形成了調查報告，調研組組長為全國政協經濟委員會副主任厲以寧。報告上呈國務院后，便引起國務院總理溫家寶的高度關注。

根據溫家寶的批示，2004年4月，由國務院研究室牽頭，以國家發展和改革委員會及其下屬宏觀經濟研究院為主，包括中國人民銀行、稅務總局、財政部、國土部等24家中央政府部門參加的“促進非公經濟發展重大政策專題研究工作小組”成立。當年7、8兩月，該研究小組分別召開了兩輪促進非公有制經濟發展的座談會，這便是業界人士所說的“青島會議”和“溫州會議”。

在去年7月的“青島會議”上，傳達了溫家寶總理對非公經濟做出的重要批示。在這次座談會上，一份包含40條內容、全稱為《促進非公經濟發展政策性文件框架思路》的文件被與會者廣泛討論，這一文件的透露，立即引起了公眾及媒體的廣泛關注。在8月份的“溫州會議”上，總理溫家寶親自與溫州民營企業家們座談，而該份經過反復修改的文件，在經過國務院常務會議之后，已經由原來的“40條”意見變成了“36條”。

今年1月12日，“非公36條”被國務院原則性通過，2月24日正式出臺。這份建國以來首部以促進非公經濟發展為主題，包含7大措施36條的文件，把鼓勵支持和引導非公經濟的發展提高到了一個戰略的高度。

“這是一個國策，并非權宜之計。這是新一屆政府執政思路的一個體現，是對中國未來發展的一個全局考慮。”一直參與該文件評議論證的中國政法大學研究生院副院長李曙光對《商務周刊》說。

在2004年修憲案提出保護個人私有財產權以后，非公經濟身份合法性問題得到了解決，如何協調非公經濟和包括產業政策、銀行在內的社會各個方面之間的關系，已經成為具體的操作難點。“非公36條”顯然試圖對此進行原則性的調節。

打破壁壘受制于行政壟斷

“非公36條”中的亮點主要集中在對非公經濟的放寬市場準入、改進融資體制和法律保護這三大塊。

長期以來，中國的壟斷行業一直為人所詬病。電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，由于缺乏有效的市場競爭而效率低下。在“非公 36 條”中，對打破行業壟斷提出了7條意見，包括“放寬非公有制經濟市場準入”，“貫徹公平準入、公平待遇原則，允許非公有資本進入壟斷行業和領域”，“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”，“允許非公有資本進入社會事業領域”等。

在壟斷能給其行業和相關政府部門帶來巨大利益前提下，主動放寬準入，引入市場競爭，對中國的非公經濟——尤其是大型的民營企業來說是個利好消息。

有觀點認為，此舉不但體現了法治精神——對于私權利，“法無禁止即自由”，只要不是威脅國家安全和自然壟斷性的行業，民營經濟即可“非禁即入”，同時也有助于實現市場主體之間的公平。

但根據《商務周刊》了解到的多方信息，許多民營企業家對“非公36條”中放寬準入與在壟斷行業引入市場競爭的提法，“欣喜與困惑并存”。

欣喜的地方自不待言，他們心存疑慮的是，僅憑“非公36條”一紙原則性文件，是否能夠真正打破壟斷行業堅冰，實現市場主體的平等與機會公平？在壟斷行業與政府部門有著千絲萬縷利益聯系的情況下，“非公36條”可能隱含著“第22條軍規”：壟斷行業和領域將放寬準入，但符合規定進入的門檻會很高，這使民營企業同樣難以進入壟斷行業。

目前中國的很多經濟政策仍屬管制性經濟，許多非公有性質的市場主體還不能在市場經濟中釋放他們的能量，煥發他們的創造力和活力。以鐵路為例，盡管市場放開了，但目前鐵路行業仍是一個政企合一的壟斷部門（見后文《“鐵老大”：難破的壟斷邏輯》）。在“非公36條”中，雖然強調了“加快壟斷行業改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機制”，“對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入”，“對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入”，但是，這些行業和領域所存在的壁壘，會使大多數民營企業望而卻步——門是開了，但門檻難以逾越。

比如電力行業。目前，中國的電網投資全部都是國有資本，電源投資中，國有資本也占了 93% 的比例。在目前電力資源緊張的情況下，電力市場的所謂“競爭”也只是國有對國有的競爭。雖然“非公36條”再次強調，“允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域”，但據本刊了解，至今為止，擁有審批大權的發改委連一個“非公”的大電廠都沒有審批過。

在民航領域的航空公司方面，民航總局要求最低的注冊資金為8000萬元，首先在準入問題上已經把許多民營企業擋在了門外；而更大的困難，是國有大航空公司幾乎壟斷了所有的航空專業人才，對民營航空招聘飛行人才設置了“銅墻鐵壁”。2004年10月，民航總局下發了《關于規范飛行人員流動管理保證飛行安全的通知》，這一通知實質上是把飛行人員牢牢掌握在了自己的手里，限制他們在市場上自由流動。

在石油行業。打破壟斷壁壘更為艱難。按照“非公36條”的規定：“允許具備資質的非公有制企業依法平等取得礦產資源的探礦權、采礦權，鼓勵非公有資本進行商業性礦產資源的勘探開發。”那么，國家應該允許、鼓勵和支持民營企業進入石油的勘探、開采等領域。但目前幾乎所有的石油資源都掌握在中石油和中石化這兩大集團的手中，兩大集團實際上已經替代政府管制了市場準入，并決定了油品的出廠價和批發價，中石油、中石化和中海油這三大國有企業也幾乎全部占有著石油天然氣礦權。

事實表明，目前一些壟斷行業的現狀與“非公36條”中強調的“貫徹平等準入、公平待遇原則”，加快壟斷行業改革、引入市場競爭機制的要求是相抵觸的。李曙光認為，要徹底打破壟斷行業的壁壘，打破行政壟斷顯得尤為重要，針對這種情況，需要用法律的形式加以解決。“目前許多制度不健全，不合理，下一步的立法和修法顯得非常重要。”他說。

中國民(私)營經濟研究會會長保育鈞也以石油和鐵路為例指出：“依據‘非公36條’中關于國家有關部門與地方政府要盡快完成清理和修訂限制非公有制經濟市場準入的法規、規章和政策性規定工作的要求，國務院應立即廢止限制油源的國辦發[1999]38號文件；鐵道部應立即廢止2003年5月下發的《鐵運函150號令》。”

保護私產尚囿于8部法律

打破市場壟斷，是給非公經濟平等國民待遇的舉措之一，然而在市場經濟條件下，只有產權得以確定和保護，市場主體之間的公平與平等才不會淪為奢談。“非公36條”明確強調了“完善私有財產的保護制度”和“維護企業合法權益”，這被認為是與打破壟斷相輔相成的表態。

這一明確表態，與中國政府近年來對待非公經濟和私人合法財產的態度一脈相承。自改革開放以來，中國的非公經濟不斷蓬勃發展。有資料顯示，目前非公經濟的發展，已經成為推動中國經濟增長的重要力量，其所占GDP的比重已經超過1/3。改革20余年，中國社會已經形成了大量的私有財富，公民積蓄的大量私人財產，尤其表現在非公經濟領域。如何才能利用、保護好這些財富，無疑是一個重大的戰略問題。

自2004年“公民合法的私有財產不受侵犯”入憲以來，怎樣才能落實憲法的精神，成為現實的課題。“非公36條”中再次強調完善私產保護，被認為是一個及時的配套政策。

“非公36條”中“完善私有財產保護制度”一條中指出，“要嚴格執行保護合法私有財產的法律法規和行政規章，任何單位和個人不得侵犯非公有制企業的合法財產，不得非法改變非公有制企業財產的權屬關系”，“按照憲法修正案規定，加快清理、修訂和完善與保護合法私有財產有關的法律法規和行政規章”。

在“維護企業合法權益”一條里也明確表示：“非公有制企業依法進行的生產經營活動，任何單位和個人不得干預”，“依法保護企業主的名譽、人身和財產等各項合法權益”。

實際上，這也是較為原則性的規定。各方均指出，除了《憲法》明確的原則和“非公36條”強調的規定以外，還應該有一些更細的實施辦法。另外，還要讓這套法律制度和實施細則、實施辦法能夠操作起來，形成一種可以訴訟的法律制度。

“只有完善了相關配套的法律和制度，保護公民的私有財產權、保護非公經濟企業利益的精神才不會被虛置。”李曙光說。據他介紹，目前至少有 8 部具體的法律亟須制訂或者修改。包括尚未出臺的《物權法》，需要詳細規定如何保證非公經濟和公民合法的物權；在《稅法》中，也應規定如何在征收稅收的過程當中，保證稅收是取之于民、用之于民的同時又不是橫征暴斂。

同時，法律專家指出，在《刑法》中，侵犯公民私有財產權的行為會受到怎樣的制裁，里面要有專門的條款；在《土地管理法》中應明確如何才能讓公民的土地使用權得到保證；《全民所有制企業法》、《擔保法》等若干條款已經過時，需要修訂。為了營造保護私產良好的法律環境，《破產法》、《國有資產法》等跟公民的財產權、公民所進行的投資經營行為和商業交易等密切相關的法律法規，都需盡快修訂或出臺。