張春霖：公共服務(wù)改革中的政府與市場(chǎng)

最近一段時(shí)間以來(lái)，常看到一個(gè)顯然來(lái)自官方的說(shuō)法，說(shuō)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)時(shí)期既是“黃金發(fā)展期”，也是“矛盾凸顯期”。矛盾最為“凸顯”的領(lǐng)域之一，恐怕就是教育和醫(yī)療衛(wèi)生這兩個(gè)主要的公共服務(wù)行業(yè)。公共服務(wù)領(lǐng)域的深層次改革顯然已經(jīng)十分緊迫。但是下一步究竟該怎么改？有些問(wèn)題恐怕還需要更深入更具體地加以考慮。其中一個(gè)核心問(wèn)題就是如何科學(xué)界定政府角色，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的有效結(jié)合。

科學(xué)界定政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)中的角色，首先須對(duì)服務(wù)的“付費(fèi)（financing）”和“提供（provision）”這兩個(gè)問(wèn)題作出區(qū)分。服務(wù)不管由什么人、什么機(jī)構(gòu)來(lái)提供，都是有成本的，沒(méi)有“免費(fèi)午餐”。因此，任何體制首先要解決的一個(gè)問(wèn)題都是誰(shuí)來(lái)為服務(wù)付費(fèi)，為提供服務(wù)發(fā)生的成本如何補(bǔ)償。至于服務(wù)由什么樣的提供者（公立還是私立，營(yíng)利還是非營(yíng)利）來(lái)提供或生產(chǎn)，則是必須與付費(fèi)問(wèn)題區(qū)別開(kāi)來(lái)的另外一個(gè)問(wèn)題。

從這個(gè)角度看，過(guò)去20年的改革中，在教育和醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)發(fā)生的市場(chǎng)化傾向，主要是發(fā)生在付費(fèi)機(jī)制上，具體表現(xiàn)是兩個(gè)方面：一是服務(wù)的付費(fèi)責(zé)任由政府向消費(fèi)者個(gè)人轉(zhuǎn)移，成本補(bǔ)償更多地依賴于向用戶收費(fèi)；二是允許教育和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理人員和職工的收入與單位的創(chuàng)收收入密切掛鉤，有的幾乎與分紅和計(jì)件工資相差無(wú)幾。

把這兩者聯(lián)系到一起的歷史背景之一，是政府的財(cái)政壓力。今天，面臨公共服務(wù)領(lǐng)域的嚴(yán)峻形勢(shì)，政府首先需要深化財(cái)政體制方面的改革，調(diào)整財(cái)政開(kāi)支的優(yōu)先順序，理順政府間財(cái)政關(guān)系，采取果斷措施大幅度增加對(duì)基本公共服務(wù)的投入和對(duì)落后地區(qū)、低收入階層的財(cái)力支持；同時(shí)需要改革事業(yè)單位的薪酬制度，收回管理人員和職工已經(jīng)獲得的那部分事實(shí)上的“剩余索取權(quán)”，弱化這些機(jī)構(gòu)的營(yíng)利動(dòng)機(jī)。

但是，在服務(wù)提供方面，現(xiàn)在存在的問(wèn)題恐怕不是市場(chǎng)太多、政府太少。比如，從所有制結(jié)構(gòu)看，無(wú)論是教育還是醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，公立機(jī)構(gòu)仍然居于絕對(duì)統(tǒng)治地位，民辦機(jī)構(gòu)的參與極其有限。下一步改革的方向是什么？是繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大公立機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額，還是擴(kuò)大民辦機(jī)構(gòu)的參與？當(dāng)然，簡(jiǎn)單地照搬國(guó)有企業(yè)改革的做法，通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革來(lái)改善公共服務(wù)提供肯定是一個(gè)誤區(qū)。但也必須看到，公立機(jī)構(gòu)相對(duì)于民辦機(jī)構(gòu)，有很多內(nèi)在的制度弱點(diǎn)。比如管理人員和機(jī)構(gòu)的行政化、官僚化，更在乎對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)而不是對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，等等。同時(shí)，在主管部門行使行業(yè)監(jiān)管職能、公立機(jī)構(gòu)一統(tǒng)天下的情況下，民辦機(jī)構(gòu)的進(jìn)入面臨很大困難，與公立機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)幾乎不可能。因此，在服務(wù)提供方面，改革的方向恐怕不是繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大公立機(jī)構(gòu)的壟斷地位，而是盡快采取措施擴(kuò)大民辦機(jī)構(gòu)的參與，尤其是那些由具有慈善心或事業(yè)心的民間人士和團(tuán)體舉辦的、貨真價(jià)實(shí)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的參與。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，民辦機(jī)構(gòu)和公立機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額，是一個(gè)服務(wù)提供的問(wèn)題，而不是付費(fèi)問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上，有兩種常見(jiàn)的誤解：一種是希望通過(guò)擴(kuò)大民辦機(jī)構(gòu)的參與，吸引“社會(huì)資金”來(lái)減輕政府的財(cái)政壓力。從投資的角度看，民間投資開(kāi)辦一個(gè)學(xué)校，確實(shí)可以節(jié)省政府的投資。但從服務(wù)付費(fèi)的角度看，民間辦學(xué)的成本也必須收回。因此，成本的補(bǔ)償是應(yīng)該通過(guò)向?qū)W生收費(fèi)還是由全體納稅人承擔(dān)？這仍然是政府無(wú)法回避的問(wèn)題。學(xué)校是公立還是民辦，與此沒(méi)有關(guān)系。

另一種相關(guān)的誤解是，公立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)具有公益性質(zhì)，因而其價(jià)格可以比民辦機(jī)構(gòu)更便宜。基于這種看法，很多人把公立機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)看作是實(shí)現(xiàn)公平性目標(biāo)的一種手段。其實(shí)在很多情況下，公立機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格可以更便宜，是由于國(guó)家實(shí)際上已經(jīng)給他們提供了隱性補(bǔ)貼。因此，國(guó)家開(kāi)辦公立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，并不是實(shí)現(xiàn)公平性目標(biāo)的一種有效手段。解決公平性問(wèn)題除了民間捐贈(zèng)，主要還是要靠國(guó)家為一些服務(wù)付費(fèi)。給公立機(jī)構(gòu)隱性補(bǔ)貼而降低其服務(wù)價(jià)格，其實(shí)不過(guò)是一種不透明的、軟約束的供給方付費(fèi)。通過(guò)管制而強(qiáng)行壓低公立機(jī)構(gòu)的一部分服務(wù)價(jià)格，對(duì)另一部分服務(wù)價(jià)格則“給政策”，網(wǎng)開(kāi)一面讓這些機(jī)構(gòu)去賺錢，其后果更為有害。

考慮政府與市場(chǎng)的關(guān)系，需要注意的第二個(gè)問(wèn)題是政府與市場(chǎng)的互動(dòng)和互補(bǔ)。就對(duì)服務(wù)提供者的激勵(lì)和約束而言，政府、消費(fèi)者（公民）和服務(wù)提供者處于一種三角關(guān)系之中。對(duì)服務(wù)提供者的有效約束，來(lái)自政府和消費(fèi)者的共同作用以及由此導(dǎo)致的服務(wù)提供者之間一定程度的競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)角度看，目前體制的問(wèn)題既不是政府太多市場(chǎng)太少，也不是市場(chǎng)太多政府太少，而是政府和市場(chǎng)的作用都不到位。

在典型的市場(chǎng)機(jī)制下，對(duì)生產(chǎn)者行為進(jìn)行約束的最主要力量是消費(fèi)者。在教育和醫(yī)療衛(wèi)生這兩個(gè)行業(yè)，現(xiàn)實(shí)的情況不是生產(chǎn)者“怕”消費(fèi)者，而是消費(fèi)者“怕”生產(chǎn)者。其中根本的原因，是教育和醫(yī)療衛(wèi)生這兩種服務(wù)信息不對(duì)稱因而市場(chǎng)高度不完善，政府的職能又沒(méi)有跟上，既沒(méi)有充分、獨(dú)立的監(jiān)管，又沒(méi)有賦予消費(fèi)者足夠的權(quán)力。結(jié)果是，處在供給方的教育和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)已經(jīng)被注入了強(qiáng)烈的營(yíng)利動(dòng)機(jī)，而來(lái)自政府的監(jiān)管和來(lái)自需求方的約束卻十分薄弱。這就如同是放出了洪水卻沒(méi)有修好大壩。

為什么出現(xiàn)這種情況？至少在一部分場(chǎng)合，原因之一是因?yàn)檎环矫鎽?yīng)該和消費(fèi)者坐在一條板凳上，對(duì)提供者進(jìn)行監(jiān)管和約束，保證老百姓得到滿意的服務(wù)；另一方面需要監(jiān)管和約束的提供者又恰恰是自己直接開(kāi)辦和控制的機(jī)構(gòu)。在教育和醫(yī)療衛(wèi)生這兩個(gè)領(lǐng)域，解決這樣的利益沖突不能簡(jiǎn)單地靠“管辦分離”。但在政府內(nèi)部，對(duì)這兩種職能作出盡可能清楚的劃分，是完全可能和十分必要的。

政府的第一職能是“政策制訂者”，基本的責(zé)任是保證老百姓得到滿意的服務(wù)，而不是親自提供服務(wù)。在這個(gè)位置上，政府的任務(wù)是制訂政策、分配資源、購(gòu)買服務(wù)、監(jiān)督和約束服務(wù)提供者，地位相當(dāng)于一個(gè)運(yùn)動(dòng)會(huì)的“主辦者”。而政府自己開(kāi)辦服務(wù)提供機(jī)構(gòu)則是其另一項(xiàng)職能，其地位相當(dāng)于“運(yùn)動(dòng)員”。只有這兩項(xiàng)職能相對(duì)分開(kāi)，民辦機(jī)構(gòu)才有可能通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，與公立機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)。如果把消費(fèi)者的約束、各類服務(wù)提供者之間的平等競(jìng)爭(zhēng)作為市場(chǎng)機(jī)制，那么現(xiàn)在的實(shí)際情況應(yīng)該說(shuō)是政府職能不到位導(dǎo)致了市場(chǎng)的扭曲。改革的方向不是強(qiáng)化政府弱化市場(chǎng)，而是通過(guò)完善政府職能來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制的作用。

最近，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)生了兩件值得關(guān)注的事情。一是山西省榆社縣委因本縣學(xué)生高考成績(jī)滑坡，在電視上向全縣老百姓正式道歉；二是北京市海淀區(qū)把過(guò)去由衛(wèi)生局和文化局管理的28家事業(yè)單位劃出去，成立一個(gè)類似于國(guó)資委的“公共服務(wù)委員會(huì)”統(tǒng)一管理，衛(wèi)生局和文化局的職能隨之轉(zhuǎn)換。有一點(diǎn)應(yīng)該肯定的是，榆社縣委和海淀區(qū)政府在直接開(kāi)辦服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的同時(shí)，都已經(jīng)開(kāi)始努力尋找自己的另一個(gè)角色，那就是坐在消費(fèi)者的板凳上，對(duì)服務(wù)提供的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

所以，總體上來(lái)看，為了實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的有效結(jié)合，必須具體分析行業(yè)、地區(qū)和所涉及的服務(wù)的實(shí)際情況，科學(xué)地界定政府在公共服務(wù)中的角色。政府職能不足的要強(qiáng)化政府作用；市場(chǎng)作用不足的要強(qiáng)化市場(chǎng)的作用；而在政府與市場(chǎng)存在互補(bǔ)關(guān)系的場(chǎng)合，則要同時(shí)強(qiáng)化二者的作用。在這個(gè)問(wèn)題上，需要特別注意防止改革思路被“鐘擺式”的簡(jiǎn)單化思維所支配。

作者為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，公共問(wèn)題研究專家