能源新政：危機中的變革

2006年3月14日，是一個將被中國能源發展史銘記的日子，在當天舉行的十屆全國人大四次會議閉幕會上，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要草案》以高票獲得通過。在這部今后五年中國經濟社會發展的綱領性指導文件中，國家明確了“堅持節約優先、立足國內、煤為基礎、多元發展，優化生產和消費結構，構筑穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體系”的能源戰略，并提出“單位國內生產總值能源消耗降低20％左右”的具體目標。

一周之后，也就是2006年3月21日，則是一個將被中國能源外交史記住的日子。當日，俄羅斯總統普京抵達北京開始訪問中國，其代表團成員幾乎囊括了俄羅斯政府所有重要部門的高官和經濟領域的重要企業負責人。兩國元首共同簽署了《中俄聯合聲明》，兩國企業則簽署了三份合作文件。

2005年7月，胡錦濤主席對哈薩克斯坦進行了國事訪問，兩國元首簽署了《中哈關于建立和發展戰略伙伴關系的聯合聲明》。同年年底，中國與哈薩克斯坦合資興建的全長960多公里的中哈管道一期工程“阿塔蘇一阿拉山口”段正式竣工投產。

自2002年新一輪經濟增長周期啟動以來，中國就陸續遭遇到“煤荒”“電荒”“油荒”及“氣荒”等危機。與此同時，社會對能源的關注越來越多，國家對能源產業越來越重視，并開始著手對該領域進行一些改革，有關“能源新政”的報道也多次見諸媒體。然而，只有在3月14日《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要草案》通過之后，我們才可以說中國的“能源新政”真正全面啟動了，而此前的種種舉措不過是預熱。《中俄聯合聲明》和中哈石油管道一期工程的勝利竣工，則是中國政府大力推行石油外交的結果，同時也是中國能源戰略的一個階段性勝利。

能源外交：確保供應來源多元化

根據《BP世界能源統計2005》和美國能源署(EIA)網站數據，2004年，全球一次能源生產總量為102．81億噸油當量，比上年增長4．81％，其中中國一次能源生產量為12．87億噸油當量，增長12．11％，占世界一次能源生產總量的12．51％，居美國之后為世界第二大能源生產國；全球能源消費總量為102．24億噸油當量，比上年增長4．32％，其中中國能源消費量為13．86億噸油當量，增長15．11％，占世界能源消費量的13．56％，居美國之后也是世界第二大能源消費國。

2004年，全球能源消費的構成為：原油36．8％、天然氣23．7％、煤炭27．2％、水電6．2％、核能6．1％；而中國能源消費的構成為：原油22．3％、天然氣2．5％、煤炭69．0％、水電5．4％、核能0．8％。從中可以看出，中國的煤炭消費量比重明顯偏高，天然氣與核能比重明顯偏低，與世界平均水平相差甚遠。

從世界來看，2004年能源生產總量及增長率均高于能源消費總量及增長率；從中國來看，趨勢相反，能源生產量及增長率均低于能源消費量及增長率。僅從能源消費增長率看，中國是世界唯一以兩位數增長的國家，且增加量最大。能源消費強度(單位GDP產出消耗的能源量)方面，2004年全世界為2．5噸油當量／萬美元GDP，中國為8．4噸油當量／萬美元GDP，是世界平均水平的3．36倍。世界人均GDP為6444美元，中國人均為1272美元，尚不足世界人均GDP的20％。而世界人均能源消費量為1．61噸油當量，中國為1．07噸油當量，是世界人均水平的66．46％。

在世界石油生產的地域格局方面，目前產油量居前的為中東地區和非洲，而俄羅斯西伯利亞和遠東、中亞里海地區則正成為未來世界能源供應的新基地。

從能源消費地域看，目前世界有三個能源消費中心：一是北美，以美國為主的北美地區消費全世界能源的30~／0左右；二是歐洲，包括前蘇聯，大約也消費世界能源的30％左右；三是亞太地區，包括中國、日本以及印度等，消費世界能源的30％左右。從2004年開始，亞太地區的能源消費已經超過北美、歐洲，成為世界上最大的能源消費地區。至于非洲和中南美洲，能源消費水平就非常低了。

基于目前的世界能源生產消費格局以及未來的發展趨勢，北京航空航天大學戰略研究所的張文木先生認為，中國能源安全的矛盾結構特點是：國內清潔能源，特別是石油的需求太子供給，供求矛盾呈剛性上升；中國能源安全問題并不主要是供給總量與需求總量的矛盾，而是由清潔能源供給不足引發的結構性矛盾，這是中國能源安全中的主要矛盾；石油又是中國清潔能源中需求增長最快而供給能力日益嚴重不足的品種，因此，石油短缺是我國能源安全主要矛盾中的主要方面。

應該說，張文木先生的上述認識是極富洞見的，真正抓住了目前中國能源問題的要害，也足以解釋為什么一方面西方發達國家對中國能源的巨大需求感到恐慌；另一方面中國政府又滿懷委屈地辯解中國是世界上能源自給率最高的國家，不會給世界造成能源威脅的原因。2005年5月，在北京《財富》全球論壇上，國家發改委主任馬凱就對中國的能源需求進行辯護，說“中國的發展，過去不曾、現在沒有、將來也不會對世界能源安全造成威脅”，并提供了相關的數據支持，如2004年中國能源需求總自給率達94％，在中國的能源生產結構中，煤炭占76％；在能源消費結構中，煤炭占68％。

不過，根據國際能源署的數據，國內最富聲望的戰略信息咨詢機構安邦集團卻發現，從2000—2005年，中國的石油需求增長在全球石油需求增長中占據了顯著的比例，分別是39％(2000年)、18％(2001年)、47．6％(2002年)、30％(2003年)、31．6％(2004年)和28．2％(2005年)。也就是說，在石油需求增量之比中，中國因素的影響超過30％，但需求總量之比則要小得多。在2004年，中國的石油需求總量占全球需求總量的比例只有約7．7％。因此，從這個角度來看，中國作為新興的石油需求大國，其對全球石油市場的影響是相當顯著的。

此外，根據BP與國家發展和改革委員會能源局以及國家統計局工業交通統計司聯合發布的《BP世界能源統計2005》的數據，2004年中國石油消費量為3．09億噸，增長15．83％，占世界份額的8．19％，列世界第二位；石油進、出口量分別為1．68億噸和0．18億噸，凈進口1．5億噸，對外依存度達到48．5％，逼近50％。

而從2002-2004年以來，石油消費量逐年增長的國家有美國(增率0．15％、1．66％、2．77％)、英國(增率－1．27％、1．41％、2．41％)、俄羅斯(增率0．98％、0．97％、3．05％)、 中國(增率6．33％、7．90％、15．84％)，唯有中國增長幅度最大，2004年的增幅幾乎是增幅排在第二的美國的6倍，其他國家則多為波動式增長(如印度增率為4．02％、1．62％、5．48％)。

2004年最大的原油消費國是美國，消費原油9．38億噸，占世界消費量的24．89％，比2003年增長2．77％；其次是中國，消費3．09億噸，占世界的8．19％，增長15．84％；第三是日本，消費2．42億噸，占世界消費的6．41％，下降2．97％；第四是俄羅斯，消費1．29億噸，占世界消費的3．41％，增長3．05％第五是德國，消費1．24億噸，占世界消費3．28％，下降1．20％。

正是在這種能源的結構性短缺、國內需求飛速增長、國際社會壓力增大的情況下，近幾年中國加大了和國際社會的交流合作，足跡遍布全球，從而形成中國的“能源外交”局勢。從區域上看，中國能源外交的重點遍及中東、中亞、非洲、北美、東南亞、南美及歐亞等地區。國家領導人出訪的國家，既有遙遠的加蓬、肯尼亞、津巴布書、贊比亞、尼日利亞、突尼斯，也有美國臥榻之側的加拿大、委內瑞拉、巴西、智利、墨西哥，還有與中國接壤的兩個石油大國俄羅斯、哈薩克斯坦及巴基斯坦等國。

近幾年中國能源外交戰略最重要的成果，莫過于通過與俄羅斯和哈薩克斯坦這兩個能源大國的合作，在一定程度上實現了石油來源的多元化，進而降低了中國石油對外依存度過高的風險。

根據中國外交部網站上公布的資料，俄羅斯的天然氣已探明蘊藏量為48萬億立方米，占世界探明儲量的1／3強，居世界第一位；石油探明儲量65億噸，占世界探明儲量的12％～13％。

2005年9月，在幾經周折之后，俄羅斯政府宣布泰舍特至納霍德卡石油管道(泰納線)將先通向中國，將于2008年完工的泰納線一期管線年輸油能力為3000萬噸，其中2000萬噸將通過支線運往中國大慶。此后，在2006年3月21日，中國石油天然氣集團與俄羅斯管道運輸公司簽署了《中國石油天然氣集團公司和俄羅斯管道運輸公司會談紀要》。目前，根據此前兩國達成的相關協議，2006年俄羅斯將通過鐵路運輸向中國供應1500萬噸原油。

在哈薩克斯坦，其全國已探明總的石油儲量為100億噸，天然氣儲量為1．8萬億立方米。而據俄油氣專家估算，到2012年，哈薩克斯坦將躋身世界10大石油出口國行列。去年年底，中哈石油管道一期工程順利竣工，設計年輸油能力2000萬噸，竣工后的最初運力為每年1000萬噸。更為重要的是，中哈石油管道西起哈薩克斯坦里海岸邊的阿特勞，這是世界上第三大油氣資源富集區。該地區南北長1200公里，東西寬320公里，沿岸總長達7000公里，被認為是21世紀繼中東和西伯利亞之后的世界第三大能源供應基地。毋庸置疑，這條暗含“泛亞能源大陸橋”戰略構想的石油管線，將把世界上兩大油氣富集區的資源安全地輸送到中國。

也就是說，按照計劃的輸油能力，泰納線一期管線和：扣哈石油管道的年輸油能力將達5000萬噸。這是個令人激動的數據，它是2004年中國石油進口量的1／3。不僅如此，長期以來，中國進口原油的4／5左右是通過馬六甲海峽運輸。據測算，每天通過馬六甲海峽的船只近6成是中國船只。但另一方面，中國并沒有足夠的海上軍事能力保障這些船只的安全。可以說，誰控制了馬六甲海峽，準就扼制住了中國的能源通道。而上述兩大石油管線的建成將會大大改善中國石油運輸過度依賴馬六甲海峽的巨大風險，為中國的能源安全提供更為可靠的保證。

當然，目前除了中哈石油管道一期工程確定將于今年5月開始輸油外，與俄羅斯的有關合作還只是停留在原則性的框架協議上，少有具體的操作性條款，這也是西方媒體認為此次中俄能源合作成效不大的原因所在。而且，聯系此前安大線方案最終夭折，泰納中國支線方案的一度擱淺，以及去年俄羅斯通過鐵路對華輸送原油1000萬噸的承諾只完成了760多萬噸的情況，中俄雙方還需要下很大功夫來具體落實達成的原則性協議。

由中國援建的巴基斯坦瓜達爾港，由于其接近波斯灣的霍爾穆茲海峽(全球40％石油供應經過該海峽)，為中國提供了一個從伊朗和非洲進口石油到新疆的中轉站，而相關的鐵路和公路網絡將使中國能大舉進入中亞各大市場及能源資源領域。在今年2月20日，巴基斯坦總統穆沙拉夫在北京與胡錦濤主席的會談中表示，巴基斯坦愿意成為中國與中東、南亞以及印度等地區之間貿易和能源往來的走廊。

與此同時，在與安哥拉、尼日利亞及伊朗等國家的石油合作中，中國也取得較大成果。所有這些，無疑都是在踐行上個世紀英國首相邱吉爾的那句名言：“確保獲取石油安全性的關鍵僅僅在于維持多樣性而已。”

機構升格：利弊的權衡

自今年2月以來，國家可能成立新的能源總局的消息在不同場合傳布，能源管理部門的升格又一次在社會引起廣泛的關注。

去年5月，國家正式成立能源領導小組，組長為國務院總理溫家寶，副組長為國務院副總理黃菊、曾培炎。同時，命發改委主任馬凱在發改委內部組建一個能源辦公室，具體執行能源領導小組制定的能源政策。

如此高的規格，無疑體現了國家對能源工作的高度重視，這也反映在國家發改委能源局局長徐錠明在該局網頁上的獻辭：“能源問題，國家大事；能源安全，強國之本。”說得再具體形象點，就是“能源者，國之大事，死生之地，不可不察”。不過，在日益重要和復雜的能源管理形勢之下，輿論普遍認為這只是個過渡機構，并希望國家盡快成立更高規格的能源管理部門，以便有效統領中國能源業大局。

早在2000年，國內一家頗富聲望的戰略信息咨詢公司就認為，與西方國家相比，中國缺乏一個綜合性的能源政策協調機構，這導致中國在國際能源問題上十分被動，因而呼吁國家成立能源部。在國家能源辦成立之后，該公司又進一步呼吁盡快成立能源部，“通過能源部的組建來整合能源產業，實現大能源的管理體制”。

他們的理由是，能源是一個系統性非常強的政策領域，而系統就需要系統核心，如不組建高級別的能源部，就不能解決能源產業“一片散沙，各唱各的調”的問題。相對于能源部的設置，國家能源辦要“虛”得多，盡管其職能會擴大，但亢其量只是一個協調部門。而從當前形勢和未來的發展趨勢來看，能源對于中國的重要性越來越高，能源辦無法承擔大量的戰略制定、政策研究以及政策執行工作，其工作無法深入和專業化。

他們認為，在目前復雜、分散、低效的管理體制中，整個能源產業所能獲得的大多只是各種政策意見，而不是戰略決策。目前國內社會經濟的發展，在事實上喪失了能源領域的整合能力與領導能力，如再不加以改變，無論是環境保護，還是資源供給，或是消費市場，均會發生后果不堪設想的各種狀況。

因此，他們呼吁，對于能源部的組建，國內應該超越行政視角，更多地從社會現實需要，從當今國際環境的復雜性去看問題，只有這樣，我國的能源政策才會取得真正的成效和進步。

資料顯示，美國能源部成立于1977年，是美國最重要的聯邦政府機構之一，職員超過5000人，主要負責核武器研制、生產和維護，聯邦政府能源政策制定，能源行業管理，能源相關技術研發等。其工作重點隨著國內外形勢的變化而不斷調整。20世紀70年代末，其工作重心是能源開發和制定相關法律法規；到80年代，轉為核武器的研發和生產；冷戰結束后，轉到了核武器的管理、防止核擴散、核設施環境的清理、能源效率與節能、能源可靠供應與運輸等方面。此外，能源部也是美聯邦政府在基礎科學研究方面最主要的管理和資助機構，下設24個國家實驗室和大型科學試驗設施，如世界一流的橡樹嶺國家實驗室、阿貢國家實驗室、阿拉莫斯國家實驗室、杰弗遜國家加速器試驗設施等都歸能源部管轄，研究的重點領域主要包括高能物理、核科學、等離子體科學、計算科學、材料科學，以及生物、化學、環境科學等。這些國家實驗室在高能物理、核科學、等離子體科學、計算科學等領域的研究代表著當今世界最高水平。

中國國家能源辦和發改委能源局的編制加起來不過50人左右，這與美國能源部5000人的規模相比簡直是天壤之別。面對嚴峻的能源形勢，從去年5月成立高規格的國家能源領導小組到今年2月成立國家能源總局的傳聞，所有這些都表明國家高層及整個社會對能源產業的戰略地位已經有了比較深的認識。但另一方面，國家又遲遲沒有設立足夠高規格的能源管理部門來統領整個能源產業，這似乎從一個側面反映了能源部的設立牽扯面太多，涉及的利益協調面太大。此外，從建國后煤電油三大部門政府管理機構的不斷變遷和能源系統高官輩出的情況，以及目前能源的多頭管理局面(涉及到發改委、商務部及國資委等)也可看出，能源部門的利益盤根錯節，不易理順，更何況國有能源企業在整個中國經濟結構中占有舉足輕重的地位。因此，更高規格的能源主管部門的設立，端賴于國家高層及相關的知識精英能夠不為某些利益集團所左右，從整個國家長遠的政治經濟利益來權衡利弊，以及適當的時機。

戰略政勝：能源的政治經濟學

早在兩千多年前，“兵圣”孫武就認識到：“夫未戰而廟算勝者，得算多也未戰而廟算不勝者，得算少也。多算勝少算，而況于無算乎!吾以此觀之，勝負見矣。”在目前世界油價持續維持高位，國際能源爭奪日益激烈的情況下，世界各國都在加快調整各自的能源戰略。

自上世紀70年代石油危機以來，美國歷屆政府均將能源保障視為確保國家安全的重要因素。布什上臺之初便著手制定新的國家能源政策。連任后，更是借油價高企、民眾關注之勢，將能源改革作為第二任施政重點之一。2005年8月8日，布什總統簽署了起草歷時5年之久的《2005年國家能源政策法》(以下簡稱《新能源法》)。這是美國10多年來通過的第一部能源法案，標志著美國能源戰略的調整進一步深化。支持者認為該法案可以減少美國對進口石油的依賴，從而大大增強美國的能源自主供應能力。

過去30年來，美國經濟總量增加了126％，而能源消耗僅增加26％。《新能源法》要求提高所有能源密集型產業的能效，特別支持提高能源利用效率的努力，如新型照明系統等。在2015年前，降低聯邦建筑能耗20％，為包括學校和醫院在內的公共建筑提供資金，實施能源效率計劃。在商業活動中設定新的最低節能標準，并通過提供退稅補貼，鼓勵節能產品的生產和消費，支持購買新一代節能型汽車。

《新能源法》規定，未來5年內將為可再生能源項目提供超過30億美元的資金；重新批準可再生能源生產激勵計劃，為太陽能、地熱能、生物能的開發提供資助；撥款1000萬美元發展水電，增加現有水電站效率及發電量；修改有關水電的法律，使之不與現行環保法規相抵觸；引導聯邦政府使用可再生能源，到2013年可再生能源要占全部能源的7．5％以上：制定新的《可再生能源安全法案》，為住宅采用多樣化可再生能源系統提供資金支持。

根據《新能源法》，聯邦政府撥出18億美元專款，用于開展符合環境檢測標準的煤電計劃，即資助可顯著減少溫室氣體排放的煤炭發電技術；其中至少60％的資金用于煤炭氣化技術。授權能源部長動用30億美元實施《清潔大氣煤炭綱要》，為煤炭生產和發電提供便利，同時安裝污染控制設備，使火力發電裝置符合《清潔大氣法案》框架的排放標準；5年內撥款21．5億美元，使氫動力汽車在2020年前投入使用，建立必要的基礎設施，保證氫燃料的運輸安全；建立跨部門的氫燃料研究小組及顧問委員會。

《新能源法》打破了1979年三哩島核電站泄露事件后的禁令，要求5年內恢復核發電；鼓勵發展先進核反應堆，對承包商、轉包商實行金融扶持；增加天然氣供應，要求將天然氣發電量從目前占總發電量的16％增加到約36％。

在《新能源法》制定過程中，布什政府成功地使國會最終批準了石油公司在美國境內最大的未開發石油地區阿拉斯加進行石油勘探與生產，其開采量將相當于美國目前石油產量的20％以上；此外，還將戰略石油儲備能力從7億桶擴大到10億桶，要求增儲工作在油價平衡時進行；明確聯邦政府在液化天然氣站選址工作中的發言權，并就安全問題與各地方政府協商。

日本制定能源政策始于1969年，主要標志是發表《長期能源供求展望》，每3到4年修改一次，迄今共發表了10次，預測10年內的能源需求狀況。

2004年以來，日本改變做法，加緊醞釀和制定到2030年的中長期能源新戰略。根據日本經濟產業省擬訂的《國家能源新戰略》，日本在2030年前推行的新能源戰略要實現大力發展節能技術、大力發展新能源等6項戰略目標。

3月24日，在布魯塞爾首腦會議上，歐盟委員會審議了3月初發表的能源政策綠皮書，一致同意建立歐盟共同能源政策。綠皮書為未來的歐盟共同能源政策設立了3個核心目標，即確保歐盟經濟的可持續發展、確保歐盟能源產業的競爭力、確保歐盟能源的供應安全。綠皮書的主要內容包括：強化對歐盟能源市場的監管，開放各成員國目前基本封閉的能源市場，制訂歐盟共同能源政策；鼓勵能源的可持續性利用，發展可替代能源，加大對節能、清潔能源和可再生能源的研究投入；加強與能源供應方的對話與溝通，建立確保能源供應安全的國際機制；在與外部能源供應者的對話中，歐盟應“用一個聲音說話”。

據綠皮書估計，采用高效低耗方式，可使目前歐盟國家能源消耗總量降低20％，相當于德國和芬蘭能源消耗總量，可每年節約600億歐元，平均每個家庭節約200至1000歐元。

由此可以看出，美日歐非常重視能源戰略的研究和制訂，在新的能源戰略調整中，美日歐均極為強調節能，都將其放到能源戰略的首位。可以說，在當前能源供求日趨緊張的形勢下，抓好節能是確保經濟可持續發展的關鍵環節。

目前日本每百萬美元GDP只消耗標準油90噸，約為世界平均水平的1／3。美國約250噸，歐盟約180噸。中國836噸，是日本的9．3倍，美國的3．4倍。

因此，我國要綜合利用法律、經濟和技術等手段鼓勵節能，從工業生產、交通運輸、日用消費等多方面人手，深挖節能潛力。

國家“十一五”規劃綱要正是在把握世界能源發展潮流和我國能源消耗現狀的情況下，為保證節能優先戰略目標的實現，提出要在五年后把單位GDP的能耗較之2005年降低20％以上。這個目標能否實現，將取決于相關的配套支持體系。按照“十五”的能源計劃，我國能源消耗每年增長3．26％，單位GDP消耗比“九五”期末降低15％至17％。但是“十五”的實際情況卻是，能源消耗每年增長10％，每萬元GDP能耗比計劃指標上升了27％。

據報道，鑒于“十五”計劃能耗比約束落空的教訓， 國家正設計制定一套“能效考核指標體系”，并計劃將其納入對各級地方政府的考核標準。這套能效考核指標體系將一改之前中國政府節能指標考核的方式，在各級政府間層層分解，涵蓋國民經濟的各個方面。它包括宏觀和微觀兩個方面。宏觀方面從中央、省、市等層次上規定了節能指標，例如規定國家在“十一五”期間，萬元GDP的能耗下降20％，這一任務將層層分解到省市區各級政府。而微觀層面考核體系也將根據行業的不同，對不同設備做出能耗的具體規定。

方案設計時遇到的一個主要難題是如何落實降低能耗20％的目標，是各省制定一個統一的標準，還是根據各省的不同情況制定不同的降低能耗的標準。

因此，五年之后能否實現能耗降低20％的目標，將直接取決于國家能源戰略規劃的科學性和可行性。同時，這也將在很大程度上決定此輪能源新政的成敗。

(責編：張銘)