憲政轉(zhuǎn)型中的警察權(quán)

警察權(quán)作為與社會生活密切相關(guān)的行政權(quán)力，可以發(fā)揮重要的作用，關(guān)鍵在于它能否“把政府需要的穩(wěn)定和能力與對自由和共和政體應(yīng)有的神圣的關(guān)注結(jié)合起來”

3月1日，《治安管理處罰法》正式實施。這部法律自提交審議以來，就充滿著爭議。爭論的焦點不外乎這樣一些問題：警察權(quán)究竟應(yīng)該縮小還是擴張？警察權(quán)的邊界在何處？如何限制警察權(quán)？在這些爭論的背后，或隱或顯地表達了權(quán)利對權(quán)力的某種“敵意”，即權(quán)力本身具有擴張性和侵略性，反過來會侵害權(quán)利，因此要對權(quán)力進行限制，或曰，“控權(quán)”。

警察權(quán)之所以引人關(guān)注，除了理論上的思考，也與中國特殊的“警情”有關(guān)。近年來，關(guān)于警察濫用權(quán)力肆意侵犯民權(quán)甚至參與犯罪的報道，屢屢見諸報端。警察權(quán)失控，警務(wù)部門成為腐敗和侵犯民權(quán)的“事故多發(fā)地帶”，人們對警察權(quán)過大所造成的惡果，也有深切體會，希望能夠限制和縮小警察權(quán)力。

但是，由于中國社會結(jié)構(gòu)單一，各種自治性的、非政府組織發(fā)育不成熟，人民在恐懼權(quán)力的同時，對于警察權(quán)又有一種強烈的依賴心理，希望擴大警察權(quán)力，維護社會秩序和保障權(quán)力。社會發(fā)展、情勢變更，也需要重新配置甚至擴大警察權(quán)。

這種復(fù)雜的矛盾心態(tài)，為警察權(quán)的擴張?zhí)峁┝诵睦碇С帧Ｅc已經(jīng)廢止的《治安管理條例》相比，新法確實在處罰范圍、對象、種類上都有所擴大，罰款幅度也大幅提高。但如果對擴張了的警察權(quán)不加以相應(yīng)力度的限制，則其危害尤甚于往昔，自不待言。學(xué)者民眾齊呼限權(quán)，也就不難理解了。

從法律文本上看，立法者對于警察權(quán)過大的種種弊端，已有清醒的認知。該法不僅在立法目的和立法原則上，對保障民權(quán)、規(guī)范警察權(quán)力做了一般性的宣示，在許多具體制度上也有所改進。比如完善了執(zhí)法程序，明確規(guī)定以非法手段收集的證據(jù)不得作為處罰的根據(jù)。該法還廢棄了第一次提交審議的《草案》中將申請行政復(fù)議作為向法院起訴的法定前置程序的規(guī)定，并在《草案》的基礎(chǔ)上，增加了“執(zhí)法監(jiān)督”一章，以強化執(zhí)法機關(guān)的法律責(zé)任。為了限制警察自由裁量權(quán)，該法還對各種處罰作出了細致的規(guī)定。

但問題是在當(dāng)今中國，執(zhí)法機關(guān)并不可能完全照法學(xué)家們所理解的法律邏輯行事。因為在政法體制下，政治優(yōu)先于法律，法律則是政治的一個環(huán)節(jié)，或是實現(xiàn)政治目標(biāo)的有力工具。法律如何解釋和適用，不能只關(guān)心法律自身的邏輯，還要考慮到法律之外的政策，注重其政策效果。法律不僅要服從中央的政策，還要為地方政策保駕護航。政策因時因地而變，法律的含義也隨之而變。當(dāng)政策與法律不一致，甚至兩者相互沖突的情況下，法律往往讓位于政策，或者以政策為標(biāo)準(zhǔn)來選擇性地解釋法律。

因此，法律的實際效果，不能僅從法律文本的規(guī)定來推論，而是最終取決于政策導(dǎo)向和背后的政治力量。在目前這種一體化的權(quán)力體制下，地方政府及其下屬的公安機構(gòu)，為追求地方利益或個人私欲，難免會對這部擴張了警察權(quán)的法律采取“六經(jīng)注我”的態(tài)度，將法律當(dāng)做追逐私利的工具。

由此看來，人們對于警察權(quán)擴張的擔(dān)憂，不完全是法律文本上有沒有限權(quán)的規(guī)定，關(guān)鍵與當(dāng)前的政法體制有關(guān)。這種憂慮背后所隱含的，是當(dāng)代中國由政法體制向憲政制度轉(zhuǎn)型的深刻矛盾。一方面，為了維護社會公益，有效保障民權(quán)，立法機關(guān)不得不擴大警察權(quán)，并以法律的方式確認了權(quán)利保障，規(guī)范警察權(quán)力等法治原則。另一方面，現(xiàn)行的政法體制，一時還難有根本的改變。在現(xiàn)行的政法體制內(nèi)擴張警察權(quán)，即使法律文本上的限權(quán)規(guī)定再完善，也可能在實踐中變形走樣，反過來危及立法目的，瓦解了立法者通過法治話語重構(gòu)權(quán)力合法性的努力。

這種新的法治話語與現(xiàn)存的政法體制之間的矛盾，也把警察權(quán)推向了一個相對尷尬的境地。法治話語契入既存的政法體制，實際上為警察權(quán)提供了兩種判然有別的評價標(biāo)準(zhǔn)。事實上的政法指令與規(guī)范上的法治標(biāo)準(zhǔn)，都會不同程度地對警察權(quán)運作產(chǎn)生影響。在由政法體制向憲政轉(zhuǎn)型的過程中，警察權(quán)必須要在這兩種評價標(biāo)準(zhǔn)的對恃中，尋求自己的位置。

從根本上來說，警察權(quán)要走出目前的尷尬局面，只能寄希望于通過憲政制度重構(gòu)整個權(quán)力體制。但這涉及復(fù)雜的權(quán)力博弈，需要一個漫長的變革過程。不過，在這個相對動蕩的過程中，警察權(quán)作為與社會生活密切相關(guān)的行政權(quán)力，是可以發(fā)揮重要作用的。

正如德國行政法學(xué)家毛雷爾所言，行政權(quán)具有創(chuàng)造性，因此它可以塑造生活。如果它能“把政府需要的穩(wěn)定和能力與對自由和共和政體應(yīng)有的神圣的關(guān)注結(jié)合起來”（麥迪遜語），它就能塑造我們所向往的生活。

作者為中國政法大學(xué)副教授