關于《浙江省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現就《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法(草案)》(以下簡稱辦法草案)的有關問題作如下說明：

一、制定實施辦法的必要性

農村家庭承包經營制度是我國農村的基本制度。從1998年開始，我省進行了二輪承包。2002年，又對二輪承包進行了完善。總的來說，我省的農村土地二輪承包是比較順利的，98％的耕地已經全部承包給農戶。2002年8月，國家頒布了農村土地承包法，確立了以家庭承包為主體的經營制度，保障農戶土地承包經營權30年不變。對照法律規定和我省這些年來農村信訪中暴露出的問題，我省農村土地承包還存在不少亟待解決的問題：一是有些地方的土地承包期限沒有規定30年，有的甚至5年或者10年一調整；二是承包土地的流轉還缺少具體的制度規范和必要的制度推動；三是承包土地糾紛處理制度不夠完善，對因承包糾紛引起的社會矛盾的化解還不夠有力；四是農村土地承包權證的核發、變更、注銷和管理還缺乏具體的規范，地、證不符的情況在不少地方存在，等等。為使農村土地承包法更好地得到實施，穩定農村土地承包制度，化解農村土地承包中的各種矛盾，解決農村土地承包和承包合同管理中存在的各種問題，制定《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法》十分必要。

二、辦法草案的起草經過

實施辦法列入2005年省人大常委會立法計劃二類項目后，我廳于2005年4月成立了起草小組，并進行立法調研，于2005年7月底完成了初稿。2005年8月初，起草小組赴溫州、臺州進行調研。8月中旬，對辦法草案再次進行修改，并在市級農業系統會議上征求意見。8月底，征求了全省農業系統的意見。9月下旬，征求了省級有關部門的意見。實施辦法列入2006年省人大常委會立法計劃一類項目后，我們按規定向省政府報送了辦法草案。省法制辦在征求意見和組織調研的基礎上，對辦法草案進行了修改，并于5月9日召開有關部門參加的協調會，對辦法草案進行修改完善。6月9日，省政府常務會議討論通過了辦法草案。

三、辦法草案主要問題的說明

農村土地承包法對農村土地承包中涉及的相關問題作了比較詳細的規定，特別是承包雙方的權利、義務，保護農戶土地承包經營權方面有詳細的制度規范。我省農村土地二輪承包已經完成，并進行了完善。因此，辦法草案將重點放在承包后的承包經營權的穩定及矛盾處理上，而不是確定如何承包的問題。同時，作為上位法的實施辦法，對上位法已經規定的制度，除作十分必要的銜接外，不再作重復性規定。根據上述思路和本省農村土地承包中存在的問題，辦法草案在以下幾個方面設立了相應制度：

(一)關于發包與承包。辦法草案在土地承包經營權的確定方面規定了以下幾項新的內容：

一是對發包主體作了更具體的規定。

二是對自愿放棄承包土地農戶的其他權益作了規定。農戶雖然放棄土地承包經營權，但作為農村集體經濟組織成員還具有集體經濟收益分配權和土地所有權補償受益權。為此，辦法草案作了專門規定。

三是辦法草案對村規民約、村民代表會議決議的合法性問題作出規定。明確村規民約、村民會議決議與法律、法規、規章和國務院規定相抵觸的無效。

四是對承包期限的規定。為保障農村土地承包法確定的農村土地承包經營權30年不變，辦法草案明確，二輪承包中已簽訂的承包合同承包期限短于30年的，視為30年。

五是為了保證農村土地其他方式承包更加合理、公平，維護農村集體經濟組織全體成員的合法權益，辦法草案對采取招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地，明確承包方案應當向集體經濟組織全體成員公示，其中公開協商方式承包農村土地的，其承包底價及支付方式應當經本集體經濟組織成員多數同意。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

(二)關于土地承包經營權的保護。如何保護土地承包經營權，農村土地承包法設專節作了規定，這也是該法解決的主要問題之一。辦法草案除對有關內容作銜接性規定外，重點在以下幾個方面作了細化和新的規定：

一是根據農村土地承包法規定的承包期內發包方不得收同承包地的規定，辦法草案對不得收回的具體情形作了規定。

二是辦法草案除重申對婦女土地承包經營權的保護外，即承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。同時明確，男方到女方家落戶的，也同樣適用這些規定。

三是為確保承包經營權長期穩定，辦法草案規定，除三種情形，經集體經濟組織成員絕對多數同意，并經批準外，承包期內，發包方不得調整承包耕地。這三種情形包括：因自然災害嚴重毀損承包耕地；承包上地被依法征收、征用、占用后，要求繼續承包土地；以及國家移民需要。

四是明確界定可以用于調整的土地，即依法預留的機動地；圍墾、開墾、復墾、土地整理等新增加的土地；自愿交回的地；依法收同的土地。除這些土地外其他土地不得用于調整，特別是農戶的承包地。

(三)關于土地承包經營權流轉問題。在確保農戶土地承包經營權的前提下，如何促進土地流轉，對提升農業生產水平，提高農業生產效益，推進農業現代化具有十分重要的意義。為了保證土地流轉更加有序，辦法草案在農村土地承包法的基礎上，新設立了以下幾方面的制度：

一是承包經營權轉讓時，應當對承包土地被征收、征用時的補償費分配作出約定。

二是土地集中連片流轉的，受讓方應當與每個承包方簽訂土地承包經營權流轉合同。

三是明確委托流轉的行為規范，承包方委托發包方或者中介機構對其承包地進行流轉的，應當簽訂委托合同，約定雙方的權利和義務。

四是農戶將承包經營權入股從事農業合作生產的，股份合作終止時，入股的土地應當退回原承包農戶。

五是明確了旋轉取得的土地承包經營可以再流轉。

(四)關于土地承包經營權證的管理。農村土地承包法只有一條對承包經營權證作出規定，在土地承包經營權證管理實踐中，許多問題需要進一步明確。由于農業部已經頒布了土地承包經營權證管理辦法，具體程序規定比較詳細，因此，考慮到本省實際需要，同時與部門規章相銜接，辦法草案作了以下幾方面的規定：

一是明確以家庭承包方式承包的土地承包經營權證由發包方提供相應的資料(包括承包方案、承包合同等)，報鄉(鎮)人民政府審核，再報縣級以上人民政府核發權證。

二是規定了必須變更承包合同和承包經營權證的6個方面的情形，如承包地被征收、征用、占用等導致承包地位置、面積發生變更的等。

三是規定了權證變更申請主體是承包合同當事人，即發包方或者承包方，避免部分承包地被征收，承包方不申請變更而使承包權證上登記的承包地面積與實際面積不符的情況出現。

四是規定了權證變更公告及異議制度。由于提出變更申請的主體是發包方或者承包方，為防止出現差錯，辦法草案規定變更的內容必須進行公告，承包合同當事人都可以對變更內容提出異議。

五是規定了承包經營權證收回或者公告注銷的情形，為了防止地、證不符情況的出現，辦法草案規定了必須解除或者終止承包合同，收回或者公告注銷承包權證的6種情形，包括承包地依法全部被征收、征用或者占用的，應當收回或者注銷權證。

(五)關于土地承包糾紛仲裁問題。對土地承包糾紛可以進行仲裁，這是農村土地承包法確立的一項制度。但這項制度的具體運行沒有相應的制度規定，溫州市作為農業部的試點單位，正在進行試點，整個制度還沒有最后成型。同時，立法法規定仲裁制度屬全國人大常委會的專屬立法事項。據了解，全國人大已經將農村承包合同仲裁列入立法計劃。為給農村土地承包合同試點工作和全國立法留出空間，同時解決實踐中迫切需要解決的問題，辦法草案對仲裁工作中急需解決的問題，同時又是地方立法可以規定的問題設專章作了規定，具體有：

一是明確仲裁機構的設立，規定設區的市、縣可以根據需要成立農村土地承包合同仲裁委員會，仲裁委員會的辦事機構設在農業行政主管部門。由于森林法對林地權屬爭議解決有明確的規定，所以辦法草案明確承包合同仲裁不包括林地糾紛。

二是根據最高法院關于農村承包合糾糾紛解決的司法解釋，對仲裁救濟和司法救濟的關系作了銜接性規定。

二三是規定了仲裁調解先行原則。由于承包糾紛一般都比較復雜，同時裁決的執行更多地需要爭議雙方對裁決的認可，因此，辦法草案規定仲裁機構在受理案件后，要先行調解。

四是規定維護生產秩序優先的原則。對一些生產季節性強的土地承包糾紛，仲裁機構可以先行裁定維持現狀，保證農業生產正常進行。

四、其他相關問題的說明

(一)由于在二輪承包中，有個別地方尚未將土地承包到農戶，為了使這些尚未實行家庭承包的土地盡快實行家庭承包，辦法草案規定本辦法實施1年內要落實家庭承包。

(二)由于二輪承包開始至今已6年多，不少地方土地被征收、征用，以及個別調整后，承包權證沒有及時變更的情況不同程度地存在，為了確保地、證相符，辦法草案規定，辦法實施后，農業行政主管部門應當組織一次全面的核實和補正。

(三)關于仲裁收費問題。對仲裁收費有兩種不同觀點，一種認為農村土地承包仲裁應當按照勞動仲裁進行收費；另外一種觀點認為農村土地承包仲裁不屬經濟仲裁，屬于行政裁決性質，涉及的對象主要是發包方和承包方，經費應當由政府承擔。省政府常務會議采納了第一種意見，認為作為仲裁制度，仲裁收費是正當的，但收費標準應當很低。考慮到國家尚未制定這方面的規定，辦法草案明確仲裁收費由省價格主管部門、農業行政主管部門制訂，報省政府批準。

以上說明和《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法(草案)》，請予審議。