浙江省人大農業和資源環境保護委員會關于《浙江省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案）》的審議報告

省人大常委會：

省人大農業和資源環境保護委員會收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法(草案)》(以下簡稱辦法草案)后，于6月下旬和7月上旬組織力量赴杭州、溫州、嘉興、紹興、麗水五市及部分縣(市、區)征求意見。6月30日又聽取了省政府有關部門的意見。7月6日，省人大農業和資源環境保護委員會召開全體會議，對辦法草案進行了審議?，F將審議情況報告如下。

土地是農民最基本的生產資料，是最基本的生活保障，是發展的重要資源。2002年8月國家頒布了《中華人民共和國農村土地承包法》，確立了以家庭承包為主體的經營制度，保障農戶土地承包經營權30年不變。為使國家法律更好地得到實施，切實保護農民的土地承包經營權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，針對我省農村土地承包中存在的亟待解決的問題，制定《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法》是十分必要的。

農業和資源環境保護委員會認為，我省從1998年開始農村土地二輪承包，并在2004年又進行了完善。省人民政府提請的辦法草案符合上位法和本省實際，在思路上把重點放在農村土地承包后承包經營權的穩定及矛盾處理上，從土地發包與承包、土地承包經營權的保護、土地承包經營權流轉、土地承包經營權證的管理和土地承包糾紛仲裁等方面設立相應的規范?？偟慕Y構、內容基本可行，建議提請本次省人大常委會會議審議。同時，就辦法草案中的幾個問題提出意見和建議。

一、關于集體經濟組織成員界定問題

農村土地承包法第五條規定：農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。但上位法對農村集體經濟組織成員沒有作出界定。目前，農村集體經濟組織成員資格如何來確定，全省缺乏統一明確的標準。盡管1992年省人大常委會頒布的《浙江省村經濟合作社組織條例》對社員的身份作了籠統的規定，但已經不合時宜。在征求意見中，一些地方認為，辦法草案不需急于對集體經濟組織成員資格作出界定。一是因我省農村二輪土地承包從1998年開始，到2000年基本結束。農村土地承包法實施后，2004年各地又進行了完善。二是可用于解決歷史遺留問題的機動地、新開墾增加的土地不多，有些地方土地補償費已采取不同形式分配到戶，對集體經濟組織成員界定已沒有實際意義。但大部分地方認為，辦法草案應該對集體經濟組織成員作出界定。我們也認為這是必要的。因為農村集體經濟組織成員資格的界定，事關農村社會生活的基礎。此問題如得不到解決，農村土地承包糾紛將無法得到徹底、妥善地處理。當前，農村土地承包糾紛中出現的特定人群(如“農嫁女”、定銷戶、外來戶等)的糾紛案件占絕大多數，還有土地補償費分配、集體經濟收益分配等糾紛，爭議的焦點和解決問題的關鍵，均在于如何確定當事人的集體經濟組織成員資格。如果成員資格不明確，這類糾紛案件就難以得到解決。特別是隨著城市化的推進和戶籍制度的改革，將會出現“村(居)民”和“社員”的分離，明確集體經濟組織成員顯得更為迫切。

二、關于發包主體問題

農村土地承包法規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包。1992年頒布的《浙江省村經濟合作社組織條例》規定，村經濟合作社對本村農民集體所有的土地依法行使經營、管理權。在征求意見中，領銜提議制訂實施農村±地承包法辦法的省人大代表指出，到2005年底，我省已設置村級合作經濟組織35282個，以村經濟合作社為發包主體簽訂的二輪土地承包合同有906．36萬份，占家庭承包經營農戶數的95．3％。對此，辦法草案應明確發包方為村經濟合作社。鑒于我省農民集體所有土地承包簽訂合同的實際，我們認為，在設立村經濟合作社運行正常的地方，發包方應是村經濟合作社；沒有設立村經濟合作社的地方，發包方可以是村民委員會。

三、關于承包土地被征用與土地承包管理銜接問題

隨著城市化進程的加快，我省各地用地需求不斷上升，因征地而引發的農民上訪和干群沖突有所增加，已成為影響農村穩定的重要因素。征求意見中，各地普遍認為辦法草案第十九條的規定可操作性不強，要求增加和明確征地程序等方面內容的規定。我們認為，在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。要將被征地農民知情、確認的有關材料作為國土資源部門征地審批的必備材料。同時，為了切實做好農戶承包地被征收征用后土地承包經營權證的變更或注銷，國土資源行政主管部門應當將征收土地批準文件及被征收土地的鄉鎮、村組、戶名、面積、位置等資料告知同級農業行政主管部門，為農業行政主管部門變更或注銷農戶土地承包經營權證提供合法的證明材料。

四、關于發包方變更、解除土地承包合同問題

征求意見中，基層反映，當前農村承包土地被征收征用后，承包合同未被解除或變更，被征地農戶不愿變更或交回權證，造成農戶所持土地承包經營權證與征后農戶實際承包地塊不相一致，容易引發行政復議、群體性信訪等事件。建議辦法草案對發包方解除、變更被征收征用土地承包合同以及辦理的時限作相應的規定。同時，明確發包方承擔提請有關部門變更或注銷土地承包經營權證的義務。

五、關于土地承包仲裁機構的設立、仲裁范圍問題

農村土地承包法規定了農村土地承包糾紛的解決途徑為協商、調解、仲裁、訴訟四種方式。我省溫州等地試點情況表明，土地承包糾紛仲裁是方便快捷化解糾紛的有效渠道。在征求意見中，各地一致認為，辦法草案要明確省、市、縣(市、區)設立農村土地承包糾紛仲裁委員會。仲裁委員會依法獨立行使農村土地承包糾紛仲裁權。上級仲裁委員會負責監督、指導下級仲裁委員會的工作。農業行政主管部門的農村土地承包糾紛處理機構為仲裁委員會的辦事機構，負責日常工作。并建議辦法草案要把土地承包合同、承包地征用補償費分配以及承包經營權的流轉、侵權、繼承等糾紛，納入仲裁范圍。

六、關于發包方侵害承包權益的法律責任問題

農村土地承包法規定，發包方侵害承包權益的要承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。但在實踐中，村干部是一個特殊的群體，往往是發包方的代表，他們的身份多數是農民，不屬國家公職人員，約束國家公職人員的法律法規，對他們不適用。征求意見中，基層要求在辦法(草案)中增加對村干部違法行為的處罰規定。

此外，委員們還對辦法草案的一些條款及文字表述提出了意見，建議作進一步修改、補充和完善。

以上報告，請予審議。