問責制的八個“Ｗ”

走向法治化的問責制

●八個“Ｗ”追尋問責制的法律基礎，探索問責制法治化的方向。

●梳理我國問責制的發展流變軌跡，除了明顯是一個不斷加速的進程外，還體現并將繼續實現五個轉變。

●立足于我國國情，落實憲法規定，通過制度創新，以完善人民代表大會制度為核心，以擴大人民民主為突破口，為問責制提供憲政意義上的制度保障。

●問責制的良性運行并充分發揮作用，既需要健全的法律制度保證，更有賴于民主觀念的培養、理性價值的確立，從而為之提供廣泛而深厚的政治文化條件。

（一）

什么是問責制？

因為是一種“在建”的制度，關于問責制的內涵和外延，都還沒有定論。無論是學界，還是實際工作部門，可以說眾說紛紜。著名政治學家、中央黨校黨建教研部教授梁妍慧女士曾經給過問責制定義，她認為，問責制是指政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的。盡管這個定義與形式邏輯對于“定義”的標準還有一定的距離，但卻是迄今為止學者們對“問責制”所進行的定義中最“標準”的一個了。梁教授并沒有說明，在她的這個定義中的“政府”是狹義意義上的政府（行政機關），還是廣義意義上的政府（公共權力的行使機構），但是我們更愿意對之作“廣義意義”的理解。

在筆者看來，給“問責制”下定義，有三個方面的內容是基本的：一是問責制是一種法律制度，其依據是憲法和法律的相關規定；二是問責制是一種責任制度，它與權力及其行使是共生的，是一對“雙胞胎”，如影隨形；三是問責制是一種責任追究制度，這個制度的關鍵詞是“追究”，這個制度的內容雖然豐富多彩，但它始終以追究責任作為出發點和歸宿，離開了責任“追究”，這個制度就沒有其“內核”，就失去了其存在的必要性。

（二）

為什么要實行問責制？

中國改革開放的總設計師鄧小平同志曾經把“始終保持黨和國家的政治活力”，“克服官僚主義，提高工作效力”，“調動基層和工人、農民、知識分子的積極性”作為我國政治體制改革的目標。同樣的，用小平同志這段話作為“為什么要實行問責制”這個問題的答案也是非常貼切的。

２００４年３月５日，國務院總理溫家寶在向全國人大十屆二次會議作《政府工作報告》時，曾經鄭重承諾“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”，則為我們從實踐的層面找到了實行問責制的理由。

無論從理論層面，還是從實踐層面，我們都可以為問責制的建立和推行找到許多理由，從根本意義上說，建立并推行問責制，具有三個方面的重要意義：

首先，建立和推行“問責制”，是實現我國國家性質的要求。我國是人民當家作主的國家，人民是國家的主人，政府是人民的“公仆”，人民通過“問責”的方式來監督自己的“公仆”，是人民作為“國家主人”的憲法地位的一種表現，也是人民“當家作主”的一個途徑和方法。

其次，建立和執行“問責制”，是貫徹依法治國戰略方針的要求。依法治國首先是依憲治國，問責制有利于憲法中關于國家機關及其相互關系的規定從“紙面上”的規定變成活生生的現實，使憲法中關于監督及其制度的規定付諸實施。

再次，建立和推行“問責制”，是建設法治政府的客觀需要。建立法治政府，既是依法治國戰略方針的要求，也是現代社會管理的客觀需要。法治政府首先是一個權責利分明并且相一致的制度，“問責制”的建立和推行的目標和必然結果就是權力主體的權限分明、責任清晰、依法行使權力的行為得到保護，違法和失職的責任能受到有效追究，進而有助于法治政府的建設。

（三）

什么事情可以問責？

“有權必有責”。從法律意義上說，也只有有權才應當有責，因而問責總是與權力及權力的行使聯系在一起的。因此，在回答“什么事情可以問責”這個問題時，我們可以作一個簡單而直觀的結論，那就是任何人所為的一切行使權力的行為都是問責的范圍。

現代國家權力通常包括立法權、行政權、司法權和其他社會公共權力，因此，理論上說，只要我們認同廣義的“政府”概念，問責的事由就比較廣泛的了。一切行使國家權力或社會公共權力（比如執政黨對黨務的處理活動）的行為，都屬問責制“問責”的范圍。這是現代問責制的重要特點，也是問責制發展的必然趨勢。當然，在其實際運行中，“問責制”主要發生在行政管理領域，也就是我們所說的“狹義”意義上的理解。

為了回答什么事情可以問責這個問題，還要進一步分析哪些權力行使的活動，可能成為問責制的問責范圍。權力行使的活動成為問責制問責范圍的情況大致有三種：一是違法行使權力，給國家、社會和公民造成損失；二是腐敗行為，諸如利用權力尋租等；三是行使權力者疏于職守，導致失職，使國家、社會和公民利益遭受損失。

尤其必須明確的是，現代問責制的一個重要特點是問責與過錯的分離。只要出現了諸如事故或其他情況，造成了損失的，盡管與其本身的錯誤無關，或者其自身根本就沒有錯誤，負有責任的官員仍需要被問責，這就是人們通常所說的“無因問責”。不管有沒有過錯，只要在你任內，在你管轄的范圍內出了事故或者事件，就只好委曲你“自認倒霉”，唯其如此，才能讓做官成為一個“苦差事”，才能使權力行使者們“如履薄冰”，因而竭力把工作做好，做在前頭，做在事故出現之前。

（四）

問什么人的責？

權力與責任是一致的，有權就有責任，也只有有權才有責任，因此，問責制不是追究老百姓的制度，是追究“當權者”的制度，手中握有權力（不論大小，也不論什么性質）是其被問責的基本條件。

領導是問責制問責的基本對象，大大小小的領導掌握著大大小小的權力，不論其權力大小，行使權力就可能成為“問責”的對象。除領導之外，問責制還追究一般責任人員，只要他（或她）手中握有一定的權力（無論大小），哪怕他（或她）不是領導。

在問責過程中，確定問責對象時，有一些與中國特色的政治體制和國家管理模式密切相關的問題必須明確，才能準確界定某一個案中的問責對象。一般來說，實行行政首長負責制的，一般就追究行政首長，至少是首先追究行政首長，引咎辭職制度，就是為負責的“行政首長”量身定做的；實行個人責任制的，一般追究責任者個人，但有領導責任的領導同樣要一起受到追究；實行委員會制度來議決和推行工作的，除正式通過決議之外，原則上也首先問責其主要負責人；有時候表面看來是直接責任者獨自違法或懈于職責的，實際上是集體研究的結果，只要有證據證明集體研究的事實，原則上追究這個集體的負責人的責任，例如，經過審判委員會討論的案件（盡管署名的只有主審的法官們），出現錯誤時，只能問責審判員委員會的每一個成員和這個委員會的負責人，通常只追究或主要追究這個委員會的負責人。

（五）

誰來問責？

原則上說，“當家作主”的主體就是問責的主體，這在道理上說是對的。因此，廣義上說的問責主體是廣泛的，包括民眾、輿論、組織、政權機構、行政首長及其他。

而狹義上，人們是把問責制當作一種法律制度來理解，在這一語境下的問責主體則只能是政權機構。在問責制的實際運行中，問責主體大致包括被問責者的上級部門，被問責者同級的負責部門（如專門的紀檢、監察機關等），以及諸如人大及其常委會這樣一些依據憲法和法律選舉或決定產生被問責者的法定機構等。

按照憲政原則要求，對某一政權機構進行問責，問責主體確定的一般原則是，憲法和組織法意義上的由誰產生（選舉或決定）、歸誰領導、對誰負責就由誰來作為問責主體實施問責。

（六）

怎樣問責？

大而言之，怎樣問責包括問責要堅持的基本原則，包括人人平等原則，嚴格依法辦事等。而一般意義上說的怎樣問責，通常是從程序意義上說的。

基于程序問題的重要意義，我們說問責的公正程序是公正和科學問責的基本保證。一個公正的問責程序應當包括的基本環節有：

其一、職責法定、明確，這是問責的基本前提，也是權力行使者行使權力的基本條件。沒有明確并事先公之于眾的法定職責，不但權力行使者無所適從，作為監督者和問責機關的問責也無從下手。

其二，失職追究的具體制度設計和具體程序安排，包括被問責者的陳述，問責機關的調查取證、聽證等，使問責活動的各個環節都有明確的規范，使問責活動各方當事人有規則可遵循，具備因規則帶來的可預見性。

其三，公開透明，包括讓問責者和被問責者都在公開透明的程序運行中享有充分的知情權，是做出正確判斷和實現問責者與被問責者互動的基礎。

其四，救濟途徑的設計。包括賦予公民啟動問責制的公益訴訟制度的建立和給予被問責人申訴機會，以維護被問責人的合法權益，避免讓被問責人淹沒在媒體和“公眾暴力”形成的“口水”中，也避免問責在實踐中被作為“政治斗爭”的手段加以利用。

（七）

問什么責？

問責人通過問責制追究被問責人什么責任，這是問責制運行的最終結果，是問責制的目的和寄托，對問責制來說具有十分重要的意義。

關于問什么責，可以從程序意義和實體意義上來分析。從程序意義上說，“問什么責”與“怎樣問責”的問題相類似，要解決的是問責的手段和方法，除了一般意義上的“調查—處理”方法之外，問責制中應當特別重視憲法的兩個特別制度，一是質詢制度，二是特定問題調查制度。這兩項制度是憲法賦予各級人大及其常委會處理個案的重要制度，理當成為人大及其常委會進行問責的重要方法。

從實體意義上說，問什么責有“自責”和“他責”之分。“自責”的最重要形式，就是問責對象引咎辭職，引咎辭職可以不以法律意義上的責任為基礎，可以僅僅基于某種道德判斷和選擇。“他責”的形式則多種多樣，包括在各種紀律和法律規范（如公務員法）都明確規定的警告、記過（包括記大過）、責令辭職、撤職，還可以進而通過其他途徑（如民事訴訟和刑事訴訟）追究被問責人的其他責任（包括民事責任和刑事責任）。

（八）

問責制往何處走？

在西方，問責制是一個比較成熟的政治法律制度，既有其制度支撐，又有其政治文化基礎。在我國，現代法治意義上的問責制剛剛起步，尚在探索中，無論理論準備、制度建設、實踐經驗積累還是文化條件的支持都存在許多不足，實際運行中“運動式”問責比較普遍，主觀隨意性比較嚴重，制度化和規范化程度較低。

作為一個新生的制度，走向何方，是問責制面臨的重要課題，也是問責制生死存亡的關鍵之所在。借用“五四”時期流行的說法，“兩位先生”或是問責制未來發展的“引路人”。

一是“德先生”。民主是問責制的基礎，是問責制健康運行的保證，也是問責制度進一步發展的方向。怎樣使問責制的范圍更大，讓人民群眾通過問責對“公仆”們進行更全面的監督；怎樣讓更多的人民群眾通過更方便的程序，更多地參與到問責制的過程中來，并使這一過程更加公開、透明，是問責制度進一步發展和完善的關鍵所在。

二是“賽先生”。科學是現代法治意義上的問責制的基本精神，也是問責制公正的重要保證。要通過問責制科學的制度設計，讓問責制更符合社會發展、民主與法治進步的要求，符合行政管理的規律，更符合法治關于公正程序的要求。這是問責制的生命力之所在。