從吏治整肅到“問責風暴”

對失職官員的懲處，古已有之，整肅吏治的典型案例當推民間家喻戶曉的“諸葛亮揮淚斬馬謖”。但古代對官員的問責，主要是由授予官員權力的上司（其終端當然是英明神武之圣上）來擔當的，問出來的責任，通常也只是對于上司是否盡忠的責任，逃不出道德動機拷問、政治忠誠追究的樊籬。

改革開放以來，也不乏官員被追究責任和查處:因１９７９年″渤海２號″沉船事件，１９８０年國務院解除石油部部長宋振明的職務，并給主管石油工業的副總理康世恩記大過處分；１９８７年，因大興安嶺火災，林業部部長楊鐘、副部長董智勇被中紀委宣布撤銷一切職務；因１９９９年″大舜″輪海難，山東省副省長韓寓群受行政記過處分，省長李春亭受行政警告處分，交通部副部長洪善祥受行政記過處分，交通部部長黃鎮東受行政警告處分?鴉因２０００年９月木沖溝煤礦爆炸事故，貴州省副省長劉長貴被責成向國務院寫出深刻檢查?鴉２００１年，因南丹“７#8226;１７”礦難，南丹縣縣長唐毓盛、副縣長韋學光被罷免……

“問責”一詞開始受到人們廣泛關注，始于２００３年的非典時期。包括衛生部長張文康、北京市長孟學農兩名高官在內的官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處，更有近千名官員因防治非典“工作不力”被罷官去職。這是新中國歷史上首次在突發災害事件中，短時間內就同一問題連續地、大范圍地追究官員責任。似乎就從那時起，“問責制”這把高懸的達摩克利斯使得那些失職、瀆職的官員們整日惴惴不得安寧。

２００４年３月５日，溫家寶總理在做《政府工作報告》時鄭重承諾，“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”。新華社報道說，“‘可問責政府’的理念將在中國的行政改革中得到全面推行”。４月，中共中央批準和實施的《黨政領導干部辭職暫行規定》，對官員因涉及“工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對重大事故負有重要領導責任”等應引咎辭職的相關情況進行了明確的規定，將引咎辭職明確引入問責制度，將使剛起步的引咎辭職有章可循，使“問責制”更加落于實處。

２００５年，官員“問責”加速邁向制度化。３月，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》中明確規定：“行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償。”４月，引咎辭職制度引入《公務員法》。該法規定，領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。按照法律規定，領導成員應引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職，應當責令其辭去領導職務。解振華就是《公務員法》通過后，第一位依法辭職的部長級高官。就在中國最高環保官員辭職數日后，深圳這個中國改革開放最早的窗口出臺了一套行政監督制度，將重大決策失誤、利用職務便利為親屬牟利等３４種情況納入行政首長問責體系，問責制度化提速的脈絡清晰可辨。

耙梳我國問責制的發展流變軌跡，除了明顯是一個不斷加速的進程外，還體現并將繼續實現五個態勢：

一是問責模式上，從“運動式問責”向“經常性問責”轉變。如前所述，２００４年前的官員問責，大多是在事故多發期，追究過一兩起“以儆效尤”，屬于“個案”處理模式，頭痛醫頭，腳痛醫腳；在非常時期也刮“風暴”處理一批，但往往是“風頭”過了就偃旗息鼓，“療效”不顯。近兩年人們認識到，就像對遏制犯罪不能靠搞嚴打一樣，搞責任政府建設也不能靠運動，對官員的問責也走向經常化、常規化，初步形成了工作機制。

二是問責方式上，從“權力問責”向“制度問責”轉變。過去，發生事故或案件后，責任追究往往以“權力問責”方式進行，處分主要根據上級領導的意圖和意見進行，隨意性較大，屬于“彈性問責”。如今，該不該追究責任，追究誰的責任，更多的是依據事實和有關規定來進行，屬于“剛性問責”。《黨內監督條例（試行）》、《紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》和《公務員法》等，成為問責處分的主要依據。這個顯著變化，標志著官員問責制正向制度化、法制化方向深入發展。而從２００４年６月２日的《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》開始，各地包括前面提到的深圳，陸續出臺了各種各樣的“行政問責制暫行辦法”、“行政過錯追究暫行辦法”等，初步形成了從中央到地方層層問責的制度框架。

三是問責對象上，從“事故問責”到“行為問責”轉變。長期以來，由于各種原因的綜合作用，使我們的干部管理工作形成了一個“潛規則”，即無過錯者不會丟官；干部“不求有功，但求無過”，只要不犯大錯、不因違紀違法受到追究，就可以官照做，“俸祿”照領。然而，近一年多來，各級不僅對大小貪官猛施重拳，對重大事故、事件中失職的官員予以問責，更把整治目標擴大到治庸治懶，使問責的對象從高級官員擴展到下層官員和重點崗位的一般干部，如昆明市大力推行“小事問責”，岳陽“無為問責”拿下“太平官”，深圳掀起“責任風暴”、實施“治庸計劃”處置第三種狀態官員，成都則把一批“不在狀態”干部免職。

四是問責主體上，從“行政問責”向“民主問責”（公眾問責）轉變。過去一般都是政府體系中“自上而下的”行政問責，問責的主體比較單一，問責過程中的也易出現“丟車保帥”現象；現在，隨著公眾的民主法治觀念和公共輿論影響的日漸增強，公眾參與、社會輿論在推動對官員進行“問責”中的作用越來越大。在“海寧大火”事故、“嘉禾拆遷”案、“阜陽奶粉”案中，人們都可以看到媒體的積極參與和苦苦追問，形成了巨大的社會問責壓力，出現了媒體和社會監督合力推進問責制的大趨勢。

五是問責范圍上，從只注重對生產事故多發部門問責向多領域各部門問責轉變。更多的政務事件被納入問責視野，除一些災難性事件外，公共服務領域、工作決策領域，乃至行政執法領域的諸多事件都劃定在可問責范圍內；黨政機關、公檢法司、企事業單位等皆可“問責”，問責已幾乎深入到社會經濟生活的方方面面。如“問責制”開始橫掃銀行系統，去年，建行４個省級分行行長“引咎辭職”，而中行則有２０名二級分行的行長“下課”，某金融業高層稱，“今后金融業將逐步實施問責制，使之成為一個常規，并逐步延伸至金融資產管理公司、證券、期貨、基金等其他領域。”

最后要指出的是，這幾年問責制興起，跟新一屆政府的執政思路有很大關系。新一屆政府一個鮮明的執政理念是以人為本，更關注民生，重視對老百姓個體的生命財產權利保護。而“問責制”的實行，是深化干部人事制度改革的重要舉措，是積極推進政治體制改革的實際步驟，也是從嚴治黨，解決“提高黨的領導水平和執政水平，增強拒腐防變和抵御風險能力”這兩大歷史性課題的一個抓手。