新稅改面臨和諧考驗

貧富不均不是因為富人太富，而是窮人太窮。新一輪稅制改革必須緊隨已經發生巨變的中國經濟和社會發展的脈搏，在重視收入的同時強化調節功能，為和諧社會的構建做出切切實實的努力。

1994年新一輪稅制改革以來，我國的稅收收入由當年的5126.88億元，增至2004年的25718億元（預計2005年全國稅收收入將超過3萬億元人民幣），年平均增長17.5%，10年增長4倍。稅收收入的快速增長不但為國家成功地發揮宏觀調控能力，提高人民生活，抵御亞洲金融風暴等各種危機奠定了堅實基礎，而且促進了全國經濟穩定快速發展和綜合國力的空前增強。

但是，在如此巨大的成就背后，一些矛盾和問題也日趨顯現，其中最突出的問題表現在：只追求經濟增長，而疏于社會均衡的維持，導致人與人、城市與城市、地區與地區之間不降反升的貧富差距。而在形成這些差距的諸多因素中，國家稅收調控力度的被弱化不容忽視。

分稅制體制運行存在弊端

我國推行分稅制體制10多年來，其改革成效主要表現在兩個方面：一是按照市場經濟下的分權原則，劃分中央與地方政府的職責，初步規范了中央與地方的財政分配關系；二是較大幅度提高了中央財政占全部財政收入的比重，增加了全國性基礎設施和公共工程的投入，加大了對西部地區和部分貧困地區的財政轉移支付力度。

但是，分稅制體制運行中存在的問題也不容忽視。

首先，體制調整不盡規范，中央集中財力的功利主義色彩濃厚。按照1994年實施的分稅制改革方案，消費稅、關稅劃為中央固定收入；企業所得稅按納稅人隸屬關系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成；除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。但在2002年，中央對所得稅分享辦法做出兩項重大調整：一是居民個人儲蓄利息所得稅劃為中央收入；二是企業所得稅打破行政隸屬分享辦法，改成中央與地方按6∶4的比例分成，使本為地方稅的稅種也變成了共享稅。

其次，分稅制體制在設計上忽視了與我國現行政府分級體制的配套問題。世界上不論是聯邦制，還是單一制國家，在政府及其財政體制上，絕大多數采用三級政府、三級分稅，多數地方政府通過地方稅和共享稅收，可滿足自身的基本支出需要。我國的國情則不同，設有中央、省、市（州）、縣、鄉（鎮）等五級政府，一級政府享有一級財權，五級政府就要按五級分稅。由于納入中央稅和共享稅的若干主導稅種占全部稅收的90%以上，加之中央分享比例高，地方稅體系薄弱，目前的分稅體制仍停留在中央對省級分稅的層次，部分省（區）延伸至省對市（州）分稅。如果要往下延伸，縣、鄉（鎮）兩級政府實際上已無稅可分。

第三，地方稅收增長緩慢，影響了一些地方政府當家理財的積極性。雖然1994年出臺的分稅體制和2002年調整方案，都強調保地方既得利益，試圖通過基數返還和轉移支付來確保地方基數。但一個不爭的事實是，地方分享的稅收增量部分逐年下降，地方財政尤其是西部省區的地方財政愈來愈困難。誠然，造成地方財政困難的原因是多方面的，中央的轉移支付對緩解這些省區的財政困難也確實發揮了積極作用，但是，不同的機制對地方政府行為的影響是不一樣的。如果地方收入主要來源于自主征收和體制分享的稅收收入，就有利于引導地方政府致力于改善投資環境，調整經濟結構，促進經濟增長，培植做大財源；反之，如果地方收入主要來源于上級轉移支付補助，產業發展、經濟增長與地方稅收不能掛鉤或關系不大，就會助長一些地方“等、靠、要”、不思進取的觀念和行動。

第四，中央專項轉移支付比重過大，資金使用效果不理想。近年來，中央通過分稅體制集中的財力數額不小，其中的大部分通過轉移支付用在了國家急需的建設發展項目和對困難地區的財力補助上。但是，由于專項資金分配在制度和管理上存在漏洞，如項目預算的申報評估制度不健全、國庫集中支付改革不到位等，導致相當數量的專項資金被截流、挪用，或通過“撒胡椒面”的方法用于養人、購車、請吃甚至中飽私囊。

幾種主要稅種的滯后性

增值稅是我國第一大稅種，2003年收入10096.25億元，同比增長24%，占稅收總收入的49.6%。但我國現行“生產型”增值稅對納稅人購進固定資產中所含的稅金不予抵扣，造成了投資者要先負擔這部分稅金，間接地遏制了投資行為，影響了企業的更新改造，不利于基礎產業和高新技術產業的發展。其次是在出口環節上，由于生產企業固定資產所含的稅款不予抵扣，形成先由出口商消化。負擔這部分增值稅的局面，削減了出口企業的競爭力。

我國現行的內、外兩套所得稅制，稅前列支標準和稅收優惠政策均不一樣。這不但導致稅制結構復雜，而且使不同所有制企業的稅負差異很大；據業內人士預測，目前企業的平均稅收負擔率，外資企業為11%，內資企業為22%，而國有大中型企業則為30%，其制約民族企業的發展和自主創新的實施的缺點越來越顯現。

個人所得稅在收入連年增高的同時，其逆向調節的現象也愈來愈顯現。我國從1980年設立實施個人所得稅，并于當年征收入庫16萬元。1994年改革后，該稅種收入從1993年的46.8億元增加到2004年的1737.05億元，占稅收總額的比例由分稅制改革前1994年的1.6%增至2004年的6.7%。

去年我國將實施了近25年的個人所得稅月800元扣除額，提升為1600元，無疑使稅收政策為構建和諧社會邁出了可喜的一步，引起了國內特別是廣大工薪階層的關注和擁護。但在高興之余，也有讓人頗感不足之處。

個人所得稅最主要的特征之一就是對個人純收入征稅，體現量能負擔原則，因此征稅之前首先應扣除納稅人為取得收入而花費的合理消耗和支出。允許扣除的費用通常有兩大類：一是為取得收入所必須支付的成本費用，二是為養家糊口而支付的生機費用。但在這次規定中并未考慮這些因素。誠然，這樣做給稅務系統的征管帶來困難，但是與構建和諧社會相比，這個挑戰是值得克服的。

上世紀90年代末，我國開始實行“一刀切”的20%儲蓄利息稅。實踐證明，這個政策并沒有達到初衷。利息稅主要指對個人在中國境內存儲人民幣、外幣取得的利息所得征收的個人所得稅。我國社會的現實是，錢少的人在銀行存錢，錢多的人在資本市場撈錢，而現行這種“一刀切”的20%稅率，真正受到影響的是存錢養老和供子女上學的人所存的養老救命錢。這些人均為我國居民中的中低收入群體，對即時消費是可省則省，提前消費更是可望不可及。也就是說，對于大多數居民而言，不會因為征收利息稅而改變存款意愿去消費，或投資股市、債券。況且發工資時已被扣了個人所得稅，工資存到銀行后，取款時又要被扣利息稅。這等于是雙重征稅，于理于法都有失公平。目前居民儲蓄存款利率過低，與持續上揚的物價指數相比，加上銀行代扣20%的利息稅，實際上利率早已為負。這樣勢必導致民間資金“體外循環”，造成諸多金融風險。

構建和諧社會是新一輪稅制改革的最高目標

去年年底，一份名為《河北發展戰略研究》的報告第一次披露，河北省與京津接壤的6個設區市的32個貧困縣、3798個貧困村形成了“環京津貧困帶”，貧困人口達272.6萬，農民年收入不到2000元。

在西部地區，貧困人口數量更龐大，貧困程度更嚴重。一項調查顯示，陜西省子洲縣有一個家庭7口人，月收入不足100元。另據政府部門的統計數字，陜西省3700多萬人口，貧困人口約700萬；該省普通高校（含部屬高校）在校學生中，家庭經濟貧困的學生約有11萬人，占在校生總數的20%以上，其中特困生占一半左右。

貧富不均的無限擴大，導致長期以來公民的平等受教育權、平等醫療權也都跟著受損。顯然，將貧富不均歸責于富人太富是說不過去的，發達國家富豪數不勝數，但貧富矛盾并不是很嚴重。所以，問題只有一個，那就是窮人太窮。

窮人太窮，是因為國家機器的調節職能明顯滯后于經濟和社會發展的速度。我國年稅收收入已近3萬億元人民幣，但是這些錢該怎樣使用，是用于“雪中送炭”，還是“錦上添花”，這些年的教訓已經給出了一個明確的回答。因此，新一輪稅制改革必須緊隨已經發生巨變的中國經濟和社會發展的脈搏，在重視收入的同時強化調節功能，為和諧社會的構建做出切切實實的努力。