咸安“養事”的實踐與啟示

1999年湖北省咸寧市咸安區被列為省鄉鎮綜合配套改革試點。根據湖北省委、省政府的要求，試點縣市區要堅持市場取向、開拓創新的原則，遵循市場規律、引入競爭機制、辦好社會事業，變“養人”為“養事”。隨著改革進程的加快，咸安“養事”政改實踐不斷完善，咸安“養事”模式已初具雛形，并取得了一定實效。

“養事”實踐的緣起

農村稅費改革后，農村社會的格局發生了很大的變化：一方面，由于市場經濟的利益導向，收入偏低的現狀使從事農村公共事業服務的人員流失嚴重，鄉鎮基層行政機構人員銳減；另一方面，農村社會發展加快、農民生存、生活、生產對公共產品提供服務的訴求增加。 “休眠”狀態的農村公共產品提供已成為制約農村發展、影響城鄉統籌、牽涉社會和諧的一道現實屏障。 主要原因是：

1.基層財政的困難制約了農村公共產品的提供。稅費改革后，由于原有的收費“彈性空間”消失，在失去依托的“權力真空”中，許多基層工作人員陷入“無事干”、“難干事”、“不知該干什么”的困惑。稅費改革“減人、減事、減支”的目的與農村公共產品提供“有人管事、有錢辦事、有章理事”的需求相抵觸。加上歷史的債務包袱，鄉村基層運轉捉襟見肘，無力為農村提供公共產品服務。

2.受市場經濟影響，公共事業“一事一議”遭遇操作困境。稅費改革規定在三年過渡期內逐步取消“兩工”，農村公共建設按“一事一議”的方式籌資解決。一年內不得多事多議，最高限額為每人每年15元，不得舉債進行，不得變成固定性的收費項目。但目前農村人口大多在1000人/村左右，按上限不過15000元（未剔除相關費用及無法收取等因素），對需要連續性、長期性、滾動性投入的公共建設無異于杯水車薪。還有村組干部變動頻繁、工作隨意脫節、易受外部條件干擾等因素影響。隨著市場經濟的深入推進，市場服務的趨利性與公益事業經費嚴重不足矛盾日益突出，農村主要公共產品如基礎教育、鄉村道路、農田水利建設、低產田改造、廣播電視網絡覆蓋等方方面面投入是地域分散、家庭收入懸殊、思想觀念不統一的廣大農民無法靠自身籌資來解決?！耙皇乱蛔h”遭遇“一事久議”、“議而不決”、“決而難繼”的困境。

3.城鄉二元結構的差距拉大、農村經濟基礎發展緩慢，“輸血”渠道不暢、“造血”功能不足，缺乏剛性法規約束，農村公共產品提供遭遇體制性障礙。農村公共產品提供的保障近年來隨著中央轉移支付的增加使相當數量的農村弱勢群體開始受益，但相對廣大農村九億農民的廣闊空間，相當不平衡的多層次需求沒有強有力的機制保障，以持續的“輸血”給養改善“造血”功能，農村的發展、城鄉的統籌、社會的和諧恐怕未有窮期。

針對上述問題，咸安區開始了“養事”的改革實踐。

“養事”做法：

一是明確現階段“養事”范圍。根據“必要性、可行性、可操作性”的原則，咸安區界定“養事”的范疇為“農村公益性服務”。即由政府無償提供的公共服務，內容包括為鎮村農民、居民生活提供帶有專業技術性質的勞動和技術指導，以及為農村公共設施建設提供必要服務兩方面。主要內容包括：（1）農業技術服務。（2）計劃生育醫技服務（3）文化廣播服務。（4）畜牧技術服務。（5）水利設施的管理和維護服務。（6）農機公益服務。一般服務項目有17千瓦以上的機泵站的管維護。重點服務項目為機械等新技術、新機具推廣，農機操作手的培訓。 （7）農村村鎮管理服務。主要是提供城鎮的環境衛生、綠化美化等服務。（8）農村鄉村道路養護。主要是通村公路的管理、維修和養護。（9）森林防火服務。包括全區防火巡查，森林防火知識宣傳和森林火災撲滅。

二是對“養事”項目實行合同管理。咸安區規定，凡是需要通過購買勞務來實現公益性服務項目的，都要簽訂勞務合同，實行合同管理。對長期性服務項目工作可簽訂兩至三年的長期合同，對階段性的服務項目可簽訂短期的勞務合同，對暫時性的服務項目簽訂一次性勞務合同。 農村公益性服務勞務的發包采取公開招標、定向委托的辦法。各鄉鎮各單位在需發包的項目和勞務合同文本確定后，以鄉鎮為單位組織服務項目對外公開；要參與承包的實體和個人提前報名登記要競標的服務項目，經資格審查后，再集中時間，組織所有登記報名的參與者統一參加競標。

三是農村公益性服務的資金列入區財政預算統一管理。咸安不包括在鄉鎮財政包干基數之內，并實行資金統籌，資金總額195萬元。農業技術服務按耕地面積每畝列支1.5元，全區36萬畝，預算55萬元；畜牧技術服務經費預算45萬元，其中區財政在2004年10萬元的基礎上再新增支出15萬元，從動物檢疫費中調控出20萬元，達到45萬元；文化體育廣播科技公益性服務經費列支25萬元，其中40%用于勞務服務，60%基礎設施的投入；計劃生育醫技服務經費預算45萬元，其中區財政列支22萬元，從計劃生育轉移支付資金中統籌40%，計23萬元；農村和水利服務經費分別預算10萬元和15萬元。其它方面根據各地實際結合轉移支付資金使用管理拔付。

農村公益性服務事業經費，根據服務項目的性質，由區財政統一管理使用，做到?？顚Ｓ茫梢灾边_承擔服務工作的實體或個人。平時按時間、工作進度預付，年終按考核的結果結算，做到?？顚Ｓ?，直達承擔服務的單位或個人賬戶。農業和畜牧技術服務按季度，每季度末預付20%，第四季度的20%和剩余的20%按年終考核結果兌現，其他項目經費分兩次支付，上半年支付40%，其余部門年終考核兌現。平時由鄉鎮寫報告，主管局審查后報區財政。

四是考評考核。一是由區政府對鄉鎮農村公益性服務目標責任任務進行檢查考評。年終由區政府業務主管部門代表區政府，按年初對鄉鎮農村公益性服務目標管理責任制，對各鄉鎮農村公益性服務完成情況考核。二是由鄉鎮對分工負責各項農村公益服務“三辦”進行責任考核，檢查其跟蹤管理、督查落實情況，并作為考核“三辦”業績和“三辦”工作人員的重要依據；三是經鄉鎮政府為主，會同區直業務主管部門組成考核專班，定期對合同執行情況進行考核。一季一檢查，半年一考評，全年一總評。考核時，充分聽取農村的反映，以接受服務對象的認可和簽字為主要依據，嚴格按照考核結果，結算兌現服務經費。

咸安“養事”的啟示

咸安現在的農村公益事業“養事”機制較以往“養人”而言，實現了四個轉變：

（一）從投入方式上，實現了“以錢養人”向“以錢養事”的轉變。稅費改革前的投入方式是事業經費定向切塊，地方財力緊張，基層承擔部分不能及時足額到位，有限的經費主要用于“養人”，農村公共事業發展得不到足夠的保障。新的投入方式是：公共事業經費區級財政預算，暢通了資金運行渠道，有效地堵住了經費被挪用、截留的口子，相應的專業人員技術人員通過公益服務獲取相應的勞務報酬，實現了“養人”與“養事”的雙贏。

（二）從服務主體上實現了由政府主導向市場主導的轉變。稅費改革前服務主體是鄉鎮“七站八所”，人員膨脹，機制僵化，效率低下，難以適應市場經濟的需要，改革后的服務主體實行執業資格準入制。面向社會擇優錄聘，人員精干高效，能進能出，順應市場經濟發展要求。

（三）從服務方式上實現了由行政手段向綜合手段的轉變。傳統的服務方式單靠行政方面準動，經濟法律手段運用不夠。在新的品種、技術服務引進中，不深入研究市場、結合區域實際，搞強迫命令，易使群眾蒙受損失，既挫傷了農民的積極性，也影響了公益服務的形象。新的服務方式遵循市場規律，尊重農民意愿，發揚社會民主，綜合了行政、經濟、民主、法律等多種手段，極大地調動了農民的生產積極性，促進了農村經濟的發展。

（四）從服務約束機制上實現了由身份管理向崗位管理轉變。稅費改革前公益性服務管理機制零亂而散漫，存在干好干壞一個樣的吃大鍋飯弊端，嚴重制約了公益性事業發展。改革后對服務效果實行目標管理，量化合格，建立健全了一套管理科學、行之有效的服務約束機制，從根本上保證了公益性事業健康發展。

咸安的“養事”實踐通過變革財政預算方式，有效地解決了長期以來公益經費不足的問題；通過創新服務主體和收入分配機制，解決了公益性服務主體不明的問題；通過健全目標管理，解決了長期以來公益服務質量不高的問題；通過合理區分公益項目職能，解決了長期以來行政執法執能、公益性職能和經營性職能混淆不清的問題。兩年來的實踐被證明是根本成功的，群眾滿意、服務人員滿意、社會反響滿意。

（作者：中共咸安區委辦公室）