歐盟的貿易政策和政治合法性

編譯／田添

近來出現了新的抗議貿易政策的形式，不僅反對貿易政策的內容，還反對其形成機制，要求國際經濟機構改變治理結構以在政治上更加合法。貿易政策對歐洲人的影響越來越直接。貿易擴大化侵犯到了國家主權，而歐盟東擴會使貿易政策的合法性問題更加突出，其合法性關系到歐盟的前途。因此，貿易政策制定機構的角色和設計需要重新審視。本文主旨在于表明貿易和合法性之間的實證上和理論上的聯系。從理論上說，本文從過程和結果兩個方面分析歐盟貿易政策制定機構可否被認為“合法”。從政策上說，本文反映了歐盟在建立合法、民主的制度方面的努力，開探討了歐盟的經驗是否可作為全球化時代中國際經濟機構治理結構改革的范例。

貿易政策合法性的爭論

貿易政策的合法性如今已成為一個政治問題。如果歐洲領導人為統一歐盟在貿易上的立場而修改選舉和其它制度，其結果對歐洲的民主、文化多樣性和社會政策將是災難性的。政治上對貿易與合法性之間聯系的更多關注可以用歐盟的“民主赤字”、貿易政策制定中扭曲的利益代言制度以及民主臺法性的抱怨來解釋。它們都在改變高效率地制定貿易政策的環境。

歐盟的“民主赤字”辯論

歐盟的民主赤字來源于合法性的三個要件中的缺陷：結構的、社會的和文化的。歐盟機構被隊為不民土，土要是由于其政策制定過程缺乏透明度，決策程序復雜難懂。歐盟的主要機構，包括歐洲議會、部長理事會和委員會，都被認為不能有效代表民意。同時，歐洲還在經歷社會赤字，因為缺乏跨區域的社會活動者，缺乏跨越國境的關于社會問題的辯論和在整個歐洲范圍內活動的政黨。最后，歐盟還面臨著文化合法性的赤字。歐洲由許多民族組成，這使得歐洲人很難對歐盟產生歸屬感。當然，歐盟在民主方面并不是一無是處。但人們對貿易政策的反感日益嚴重，因為越來越多影響到他們生活的決策將他們排除在制定過程之外。

對貿易政策制定的合法性的關注

貿易政策向來由于依賴于代表團、行政權力和技術而使人懷疑其合法性。由于貿易保護的受益方和受損方力量不均衡，歐盟的貿易政策制定程序需要并且也能夠在相當程度上抵制利益集團的壓力，但這同時也使其缺乏公眾參與和透明度，使批評者有了口實。同時，貿易所涉及的領域擴大了，而公眾的參與卻沒有相應地增加，這是貿易政策的合法性受到關注的另一關鍵原因。

國際貿易機構的合法性：西雅圖及其之后

關于貿易政策合法性的爭論在西雅圖之后更加突出。公眾認為國際貿易機構政治上不合法和不民主的呼聲是由于貿易本身的改變使其涉及到國內的敏感領域。在一定程度上，世界貿易組織的機構問題與歐盟的民主赤字相同。在歐盟看來，最重要的問題在于世貿組織爭端解決機制會產生有強制性的決定，而這被認為干涉了一國人民的民主權力。對于多邊經濟機構的抗議在未來幾年中也不會停止。

機構規則與貿易政策合法性

要想解決區域或國際貿易政策機構的民主問題，必須先弄清“合法性”的涵義。

政治合法性的指導性定義

政治理淪家們提出了各種影響政策合法性的因素。scharpf對民主合法性的兩種形式進行了區分：一種關注政策過程，一種關注政策結果。貿易政策似乎總在效率和合法性之間尋求一種平衡。而Scharpt則認為兩者是互補的，我對歐盟貿易政策合法性的分析基于此種定義。從過程的角度說，如果政策制訂者能代表民意，負有責任并且受到公眾監督，那么其政策就是合法的。從這個意義上說，歐盟的貿易政策表面上看并不十分合法。從結果的角度說，政策的合法性取決于其通過集體手段解決問題并使其服務于公共利益的能力。然而，如果政策是再分配型的——也就是說以一個集團的利益為代價來改善另一個集團的狀況，那就會出現政策合法性的問題。貿易政策在本質上顯然是再分配型的。在歐盟，貿易中的受損者可能集中在少數國家，這就把貿易政策合法性問題引向了國家主權問題。但如果跳出主權問題，歐盟的貿易政策也許并不像開始時看起來那么不合法。而給作為消費者的公民帶來好處也并不會自動地增加自由貿易談判結果的合法性。

多數還是一致：哪個規則最“合法”?

公眾關于歐盟民主赤字的辯論都基于過程來界定合法性，很少提到怎樣的機構規則能產生更多的合法結果。但這兩者是緊密聯系的，過程可以影響到結果。歐盟的貿易政策包括兩個層面的授權。首先，在貨物貿易領域談判和達成國際協定的資格由成員國轉給了集體——這通常被稱為“排它性資格”。從過程的角度看，由于歐洲議會的缺席，歐盟貿易政策的合法性值得懷疑。但與世貿組織不同，部長理事會可被認為與議會一樣“合法”。從結果的角度看，超國家層面的資格使得利益集團對多邊貿易協定的影響力大打折扣。第二個層面的授權是指這一資格實際上由部長理事會轉給了歐洲委員會。總理事會(General Affairscouncil)會委托委員會進行談判。理論上在大多數情況下，這種委托會得到多數同意，而實際上，各成員國總能夠在這一階段取得一致。

主要的民主決策程序包括“大多數”和“一致”兩種形式。在歐盟的政策領域，它們同時存在。在貿易政策領域，法律和條約決定了在各種情況下應基于哪個原則決策。從結果的角度看，多數和一致投票的效果似乎不同。哪種制度規則更合法取決于誰的利益得到了考慮。在超國家層面，多數規則并不能保障民主，從而被認為是合法的。它使得成員國們能夠凌駕于一個主權國家之上。即使多數原則在過程上也許合法，但在結果上卻不一定。在歐盟，多數原則可能會損害一整個國家的利益。而實際上，在歐盟，很多決定都是在一致同意的基礎上做出的，盡管正式的決策規則并不是這樣。從過程的角度說，多數原則在長期來看是不民主和危險的。而一致原則則能保證所有大的集團都能控制和影響政策程序。從結果的角度說，一致性原則保護了少數派的利益，可以補救多數原則的合法性缺陷。另一方面，在貿易當中，一致原則可能會導致不公平的結果。隨著歐盟的擴大，實現全體一致將會越來越難。

歐盟是世界機構的藍圖?

歐盟在超國家層面建立合法、民主規則的努力是史無前例的，因為歐盟既不是聯邦，又不是普通的國際組織。歐盟在處理政治合法性問題的同時繼續保持其貿易政策制定效率的努力對國際經濟組織的治理有著借鑒意義。

歐盟對對貿易政策合法性的關注的反應

面對貿易方面“民主合法性”的抗議，歐盟試圖通過新的機構安排來產生在過程和結果兩方面都明顯合法的政策。關鍵問題在于“民主赤字”的看法，這已經超出了貿易政策的范疇。

改革歐洲治理結構

歐盟縮小“民土鴻溝”的努力主要集中在過程合法性方面，想通過增加社會公眾的參與、理順歐盟和各成員國之間的權力分配等方式實現這一目標。然而，歐洲委員會和理事會的各種努力都遭到了諸多非議。民權社會在貿易政策制訂過程中扮演著越來越重要的角色，但非政府組織能否代表民權社會，其合法性仍值得商榷。

歐盟為全球化而進行的機構改革嘗試的經驗

歐盟是一個特例，各個不同的治理層級在其中共存。在全球化的時代，很多問題的解決需要一個跨國的權力。盡管歐盟有其特殊性，世界仍然可以從歐盟的經驗中學習，例如探索“多層級治理”在國際層面是否有用。在貿易合法性方面，歐盟另一個值得學習的經驗是將這些爭論沿用到其它的區域貿易安排當中。但將歐盟經驗用于其它國際組織——如世界貿易組織——就較為困難，因為與后者相比，歐盟更像一個聯邦，得到了一定程度的主權，并且能夠采取制定統一規則這樣的“正面”行動。最后，其它國家對歐盟經驗的應用還受到其自身民主水平的制約。

結論

貿易與合法性是緊密相聯的。效率與合法性經常是對立的，但實際上它們是同一事物的兩個方面。通過對合法性的“過程”和“結果”方面的研究，本文表明“民主赤字”并不像看起來那么重要，而反對者的救濟措施也不像他們宣稱的那么合法。各國政府在很大程度上應對造成歐盟的“民主赤寧”印象負責，它們使得歐盟成了很多不受歡迎的政策的替罪羊。而近半數歐洲選民不投票的行為也是對其“不合法性”火上澆油。這種普遍的政治稼禍強化廠歐盟“民主赤字”的印象。實際上，歐盟并不僅僅是全球化的先驅，它還被用作反全球化的工具。沒有任何一種制度安排能夠使批評家們滿意。歐盟和其他國際組織之所以被攻擊，更多地是因為它們是易攻擊的靶子。