為什么“中央政令有時出不了中南海”

譚雄偉

不久前卸任的教育部副部長張保慶接受記者采訪時，深有感慨地說，“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海。像解決困難學生助學貸款的事情，下邊根本就不聽嘛，連這樣的政策都不執行，還說別的嗎”。(《中國青年報》11月14日)

“中南海制定的東西出不了中南海”，形象地說明了政令不通的現象。近年來，這類事件時有發生。比如，在宏觀調控過程中，無論中央政府如何“三令五申”，總有一些地方或者頂著不落實或者敷衍應付。再如，在國務院制定了關于加強煤礦安全工作的兩個文件不久，山西省呂梁市又發生已責令停產整頓的煤礦，違法生產導致特大事故。國家安全生產監督管理總局局長李毅中痛心地說，“這說明有令不行、有禁不止的狀況，已到了不能容忍的地步”(新華社9月9日)。民間的一句順口溜對這類現象作了生動、形象的詮釋——“中央政策大晴天，下到地區起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮里淹死人”。

為何中央的決定難以得到有效執行?有人認為是由于下級對政策命令本身理解不夠，產生執行困難；有人說是因為政府層級過多，中央政府的命令和決策到達地方基層時已經失去了應有的效力；也有人認為，原因在于地方政府與中央的利益不一致，地方有實現獨立利益最大化的沖動。應該承認，這些原因都存在，但是最根本的原因在于我國的法治建設落后。

從法律角度講，中央政策或者決定不僅是中央政策和決定，更是具有法律效力的行為。因此，中央權威的最大特征，就在于它是一個國家中最高的法律權威。所以，不管是8個省區市執行國家助學貸款政策不力，還是國務院關于加強煤礦安全工作兩個“國字號”禁令有令不行、有禁不止，都折射了當今法治權威面臨的危機。拒不執行中央政府決定命令，不僅是挑戰中央權威的表現，更是拒不執行法律、無視法治權威的行為。雖然我們制定了大量的法律法規，但是這些法律法規尚未形成自動運行的機制。下級機關和部門無視法治權威規避法律，拒不執行法律和上級政策決定的現象仍然普遍存在。一些地方主政者思想里，仍然是“一朝權在手，便把令來行”，仍然是“權大于法”的那一套。

在法治國家，無論是國家的法律法規，還是上級政府的決定命令，其本質都反映了法治的精神和力量。如果容忍上級政府的各種命令和政策決定在執行過程中被扭曲，被消解，那么，受到挑戰的就不僅是中央的權威，更是法治的權威。因此，僅僅以“三令五申”的表達方式來宣傳中央政府的政策主張是不夠的，僅僅針對個案實施強有力的“定點懲治”也非首選之策。要杜絕“中南海制定的東西出不了中南?！钡默F象，最根本的是加強法治建設，樹立中央權威首先要樹立法治的權威，以法治維護中央權威是最佳路徑。