深圳社區(qū)居委會直選的城市化邏輯

歐陽覓劍

本刊2005年9月(下)曾專門報道深圳鹽田社區(qū)居委會直接選舉的來龍去脈。本文則力圖揭示鹽田社區(qū)居委會直接選舉發(fā)生背后的城市化邏輯。正是政府推動的城市化進程（集體土地國有化、集體經(jīng)濟與社區(qū)居委會的分離等）催生了社區(qū)自治的需要。也正是這一背景，使得鹽田社區(qū)居委會直接選舉需要政府資源的強大支持。它的可推廣性也有賴于政府資源的投入程度。

農(nóng)村村委會的直接選舉非常普遍，城市居委會的直接選舉卻是新鮮事物。因此，深圳鹽田區(qū)2005年17個社區(qū)居委會的直選引起了媒體和學者的廣泛關注，被看作是基層民主和社區(qū)自治的范例。2006年1月，鹽田區(qū)的“社區(qū)治理體制改革”項目獲得第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎，這個獎項是由幾個學術(shù)機構(gòu)組織發(fā)起，可見“鹽田模式”得到了學術(shù)界的基本認可。

但也有人對“鹽田模式”的意義有疑慮：鹽田在多大程度上實現(xiàn)了社區(qū)自治？這一模式是否能夠被推廣到其他地區(qū)？在解答這些問題之前，我們需要先了解一下鹽田社區(qū)治理體制改革的歷程，并分析這種現(xiàn)象背后的社會趨勢。

剝離行政職能

1992年，鹽田區(qū)進行了一次“城市化”，將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢姓逡簿妥兂闪司游瘯ā按甯木印保哪菚r直到2002年之前，鹽田區(qū)的社區(qū)管理體制與其他大多數(shù)地區(qū)基本相同：居委會成員主要通過間接選舉的方式產(chǎn)生，初步候選人由街道辦事處提名；居委會名義上是自治組織，卻需要承擔自治和行政兩種功能。政府的很多職能部門將大量行政性工作交由居委會完成，居委會更像是街道辦事處派駐的行政機關，遵從政府部門的意志，以行政方式對社區(qū)進行管理。如果是選民提名候選人和直接選舉，就可能選出政府部門不滿意的人員，并可能妨礙政府職能向社區(qū)的延伸。

鹽田區(qū)的改革，就是從居委會剝離行政職能開始。2002年上半年，鹽田區(qū)將21個居委會改為17個社區(qū)居委會（“居改社”），并對社區(qū)管理體制進行調(diào)整。新的社區(qū)居委會只擔負議事、決策、監(jiān)督職能；而政府部門下達的行政任務，則由社區(qū)工作站執(zhí)行；此外，此前居委會為居民提供福利性質(zhì)的服務，改革之后，則由專門成立的社區(qū)服務站提供。原來由居委會一并承擔的自治、行政和服務職能改為由社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務站三個機構(gòu)承擔。這就是“議行分設”（議事機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)分開）的理念。在組織結(jié)構(gòu)上，則是“一會（合）兩站”的模式，社區(qū)工作站和社區(qū)服務站為社區(qū)居委會下屬機構(gòu)，仍然在社區(qū)居委會的框架之內(nèi)，這可能是為了使居委會作為社區(qū)唯一管理機構(gòu)的狀況得以延續(xù)，原來的責權(quán)利關系能夠順利地移交新的社區(qū)居委會。

也因為如此，有關社區(qū)的行政、服務等職能仍然需要通過社區(qū)居委會，社區(qū)居委會行政化的問題并沒有得到根本解決。解決之道在于使社區(qū)工作站從社區(qū)居委會的框架之中獨立出來，作為街道辦事處的派駐機構(gòu)，那樣就可以做到行政職能的徹底剝離。但這樣的改變會使居委會多出一個繼承人，就有社區(qū)居委會還是社區(qū)工作站哪個繼承原來居委會財產(chǎn)的問題。社區(qū)居委會和街道辦事處為此進行了爭奪，經(jīng)過幾次反復，街道辦事處占了上風，社區(qū)服務綜合樓和辦公樓的產(chǎn)權(quán)歸于街道辦事處，但是社區(qū)居委會可以使用，而且提高了社區(qū)居委會工作經(jīng)費的標準。經(jīng)過產(chǎn)權(quán)分割之后，2005年，社區(qū)工作站從社區(qū)居委會中分離出來，鹽田區(qū)開始采用“會站分離”的社區(qū)治理模式。

就這樣，鹽田區(qū)從組織結(jié)構(gòu)上將行政職能從社區(qū)居委會剝離。與此同時，鹽田區(qū)從人事上使社區(qū)工作站和社區(qū)居委會完全分離，要求兩個組織的人員不能交叉任職，規(guī)定社區(qū)工作站的工作人員不能參加社區(qū)居委會的競選。社區(qū)工作站人員通過公開考試和選拔等方式進行聘用，他們是政府的雇員，素質(zhì)也比較高，有能力更有意愿推動政府職能向社區(qū)的延伸。在此前提下，政府就不必過分擔心居委會選舉的結(jié)果是否與自己的意圖相一致，因為即使不合意的人當選，政府仍然有途徑在社區(qū)推行政策措施。這樣，政府不需要對社區(qū)居委會的選舉進行太多干預，就可以放手讓選民提名候選人，并進行直接選舉。17個社區(qū)，由選民推選出632名初步候選人，確定正式候選人183人，經(jīng)過選舉程序，順利選出120名社區(qū)居委會成員。

直選是一個附帶結(jié)果

從鹽田區(qū)實現(xiàn)社區(qū)居委會直選的歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，作為政府派駐機構(gòu)的社區(qū)工作站的設立和發(fā)展，是社區(qū)管理體制改革的主要方面，而直選是由其引發(fā)的一個附帶結(jié)果。社區(qū)工作站的設立和發(fā)展是城市化進程的一個環(huán)節(jié)，因此，鹽田區(qū)的社區(qū)管理體制改革，主要是城市化趨勢的反映，而城市社區(qū)自治和基層民主則是這一進程的擴展和補充。

城市化是近年深圳以及珠江三角洲地區(qū)所經(jīng)歷的重要變化，也是政府的重要工作。近年來，深圳等地區(qū)出現(xiàn)土地、勞動力等資源緊張的狀況，它們必須改變增長模式，提高資源的質(zhì)量和利用效率，這就要求資源進行流動、競爭、整合。但一些資源仍然屬于一些固定集體（主要是村集體），不能充分流動和競爭，比如土地屬于村集體，不能買賣；村民受到村集體保護，外來人員不能通過競爭取代他們的優(yōu)勢位置。這種資源分散分割的狀況，是農(nóng)村特性或農(nóng)村特性的遺留。那么，深圳等地區(qū)下一階段的發(fā)展，就是通過城市化，打破資源的分散分割。城市化的本質(zhì)就是資源的充分流動和競爭，進而形成資源的統(tǒng)一和整合。

深圳等地的政府推動城市化，就是以此為目標，主要工作包括農(nóng)民變市民、轉(zhuǎn)地（土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校⒋甯木樱ù逦瘯優(yōu)榫游瘯⒐煞莼ù逦瘯w經(jīng)濟組織改制為股份合作公司，與新成立的居委會脫鉤）、鎮(zhèn)改街（撤銷鎮(zhèn)政府，建立街道辦事處）、城市建設（統(tǒng)一進行規(guī)劃和建設）等。這些變革可以使農(nóng)民（居民）、土地與固定集體相分離，促進了資源的流動。鹽田區(qū)與深圳其他區(qū)一樣，經(jīng)歷了這些變革，1992年完成“村改居”，成立集體股份制合作公司；1999年實現(xiàn)股份制合作公司與居委會的分離；2002年將一鎮(zhèn)兩街道和21個居委會調(diào)整為4個街道和17個社區(qū)居委會；此后又與其他區(qū)一起設立了社區(qū)工作站。

社區(qū)工作站的設立是對人員流動狀況的適應，同時，它也利用和促進資源的流動與競爭，因此，它也是城市化進程的一個環(huán)節(jié)。當社區(qū)外來人員增加，甚至超過原住民時，他們需要統(tǒng)一（具有普遍性的）而高效的公共服務，而作為自治組織的社區(qū)居委會卻難以滿足這種需求。自治的性質(zhì)要求社區(qū)居委會主要由本地原住民組成，因為挑選范圍有限，人員素質(zhì)和特長受到限制，由他們承擔政府職能，可能妨礙公共服務水平的提高。而且，他們帶有本社區(qū)的特色，比如本地的語言文化和行為方式等，這可能對外來人員造成溝通障礙，降低公共服務的效率。而社區(qū)工作站作為政府派駐機構(gòu)，就可以與固定集體相分離，政府可以不分戶籍、不論地域地進行統(tǒng)一招聘，使人才形成比較充分的流動和競爭，有利于為社區(qū)工作站選拔合適的高素質(zhì)人才。他們使用政府設計的統(tǒng)一方式為居民提供公共服務，外來人員流動到不同的社區(qū)，都能感受到便利。因此，社區(qū)工作站能使辦事效率提高，促進資源在不同地區(qū)之間的流動和競爭。

提高資源的利用水平是深圳等地區(qū)獲得進一步發(fā)展的必然要求，因此，城市化是客觀趨勢，政府職能以工作站的形式向社區(qū)延伸，是這種趨勢的一部分。

現(xiàn)階段，在深圳等地區(qū)，現(xiàn)代化的突出方面就是城市化。城市化是要打破固定集體分割分散資源的狀況。這些固定集體（主要是村經(jīng)濟，村改居之后則是集體經(jīng)濟組織），也就是原住民組成的社區(qū)，原本是以堅實的利益作為成員之間的聯(lián)系紐帶，比如土地承包、村集體經(jīng)濟分紅等。但在城市化進程中，社區(qū)與其成員之間的利益紐帶被逐漸割斷，比如農(nóng)民變成市民，土地被收歸國有；集體經(jīng)濟組織股份制公司與社區(qū)自治組織居委會相分離，社區(qū)失去了大部分穩(wěn)定的收入。這使社區(qū)被削弱，與此同時，大批外來人員也使社區(qū)成員之間的聯(lián)系變得松散：大家都生活在同一地域，但沒有同樣的歸屬感和認同感。這就是在城市化進程中，社會對社區(qū)的消解和融化。最早提出“社區(qū)”概念的德國社會學家滕尼斯就表達過類似的擔憂，因為社區(qū)是一個具有親情的共同體，能夠給予成員歸屬感，社區(qū)的衰落意味著人們可能陷入冷冰冰的社會關系中。

社會大共同體取代和消解社區(qū)小共同體，是一種現(xiàn)代化進程。政府推動這一進程是提高效率的要求，但如果任由社區(qū)被消解，那深圳遲早會變成過客的城市，最終也會妨礙社會的發(fā)展。那么，建設新型社區(qū)就是對城市化的積極補充。新型社區(qū)以居住地為基礎，要能容納更多的人員，在城市中形成更廣泛的歸屬感和認同感。直接選舉和基層民主或許能夠成為社區(qū)的紐帶，而自治組織或許可以通過為居民提供服務的方式，形成凝聚力，對社區(qū)發(fā)展起到切實的作用。

政府資源的投入

和鹽田的特殊條件

了解了鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革的歷程及其背景，我們就可以知道，城市社區(qū)能夠在多大程度上實現(xiàn)自治？經(jīng)過城市化，社區(qū)的集體經(jīng)濟利益已被抽離，社區(qū)可以支配的人財物都十分有限，這就決定了，城市社區(qū)的自治程度必然大大低于農(nóng)村社區(qū)，后者有一塊堅實的集體經(jīng)濟作為支撐。那么，城市社區(qū)追求高度自治是不切實際的。它需要依托于社區(qū)之外的資源，比如來自政府部門的資源。在鹽田區(qū)社區(qū)居委會所需的經(jīng)費中，有一部分就來自政府補助。它不能以約束的方式對成員進行管理，而只能靠提供服務產(chǎn)生凝聚力。在鹽田區(qū)，社區(qū)居委會已經(jīng)沒有什么“權(quán)力”，它發(fā)揮作用的方式是征詢居民的意見，向政府部門集中反映，這是它威信的來源；此外，還開辦社區(qū)服務站，為居民提供娛樂設施，這是它收益的重要來源。通過這些服務活動，社區(qū)居委會可望成為居民的一個活動中心，使居民產(chǎn)生認同感。

既然社區(qū)的自治程度低，直接選舉和基層民主能夠發(fā)揮的作用也就有限，不可能指望通過選舉等民主活動使社區(qū)發(fā)生徹底的改變。直接選舉的重要意義是社區(qū)居民共同參與的一次活動，可望成為社區(qū)居民之間的聯(lián)系紐帶。但是，因為社區(qū)的權(quán)益有限，居民參與民主活動的熱情可能不高，需要政府起到推動作用。在鹽田區(qū)2005年的社區(qū)居委會直選中，政府部門做了大量工作，逐級召開動員會，舉辦選舉骨干培訓班，利用各種形式對選民進行宣傳，選舉中一些社區(qū)還使用流動票箱，方便選民投票，這才保證了投票率和選舉的順利進行。

有人質(zhì)疑，政府加強了在社區(qū)的力量，是否會妨礙社區(qū)自治和基層民主？他們進而質(zhì)疑鹽田區(qū)提出的“強政府，強社會”模式，認為兩強不能并立，他們顯然更加認同“小政府，大社會”的模式。但從鹽田區(qū)的實踐來看，社區(qū)自治和直接選舉，主要是由政府推進，而不是來自基層的自覺訴求，政府參與起到了積極作用。應該認識到，社區(qū)自治程度降低，是城市化的后果，而不是因為政府加強了在社區(qū)的力量。相反，政府在社區(qū)增強力量、提高公共服務水平，可以為社區(qū)活動提供平臺，對社區(qū)起到加強的作用；反過來，沒有政府提供的平臺，社區(qū)運作水平的提高會受到限制。這樣來看，“強政府，強社會”的模式是可行的，而且可能是必須的。因此，在目前階段，仍然需要加強政府的力量，這對推進民主會有所助益，當然，主要是提高其服務水平，而不是到處進行干預。

鹽田模式是否能夠被推廣到其他地區(qū)呢？我們知道，鹽田模式的關鍵在于城市化進程的推進，政府以工作站的形式向社區(qū)延伸其職能，在此基礎上，通過政府的積極推動，實現(xiàn)社區(qū)居委會直選和社區(qū)自治。其他地區(qū)如果要借鑒鹽田的經(jīng)驗，也需要從城市化開始，而不是直接啟動社區(qū)居委會直選。一般而言，在以工作站形式向社區(qū)延伸政府職能的地區(qū)，政府都可以推動舉行直選。但是，深圳也只是鹽田區(qū)實現(xiàn)了所有社區(qū)居委會直接選舉，這可能是因為鹽田區(qū)具有一些有利條件。

其他區(qū)和鹽田區(qū)一樣實現(xiàn)了社區(qū)工作站和社區(qū)居委會的分離，但在人事上，只有鹽田區(qū)規(guī)定工作站和居委會的人員完全分離，在其他區(qū)，很多社區(qū)的工作站和居委會人員是交叉任職，有的甚至是兩個機構(gòu)人員完全一致。因為工作站的人員應該由政府聘用，交叉任職就會妨礙直接選舉的進行。社區(qū)居委會要直選，就必須使工作站和居委會的人員完全分離，這就意味著多出一批人。按照鹽田區(qū)的規(guī)定，政府要給予社區(qū)居委會成員一定的補助，標準為主任800元，副主任500元，委員300元。多出一批人就意味著區(qū)政府需要支出更多，2005年的直選，鹽田區(qū)選出17名主任、22名副主任和81名委員，那就需要每月支付近5萬元補助，一年將近60萬元。鹽田區(qū)是深圳最小的行政區(qū)，只有4個街道17個社區(qū)居委會，而其他區(qū)社區(qū)居委會的數(shù)量都超過80個，如果其他區(qū)也實行人員的完全分離，那就需要每年多支付超過300萬元。另外，更多的選區(qū)和選民也意味著更多的宣傳、執(zhí)行和監(jiān)管成本，推動直選所需費用更高。可能正是成本方面的原因，使得鹽田區(qū)走到深圳其他區(qū)的前頭。當然，鹽田區(qū)領導的決心應該也是重要的原因。