當(dāng)前干部制度設(shè)計下的人才取向

楊鳳春

選人用人歷來是中國政治中的“重中之重”。在制度績效相對較低的情況下，人的素質(zhì)、取向、情緒、狀態(tài)成為影響甚至是生成“業(yè)績”的主導(dǎo)性因素，所謂得人者得道、得其人者得其政也。

官員個性：鼓勵還是扼殺

對政治、行政過程中“人”的重要性的強(qiáng)調(diào)，本質(zhì)上并不是所謂“人治”的獨(dú)有屬性。事實(shí)上，一個高度法治社會對人的依賴也是極其重大的，“人”的差別正是高度法治社會相互區(qū)別的主要因素；或者說，“法治社會”是可復(fù)制的，而“人”的差異性是復(fù)雜、多樣化的，是難以甚至是不可復(fù)制的，這正是全球多樣性和歷史偶然性的原因之一。因此在選人用人方面，強(qiáng)調(diào)人的差異性、明確人的主觀能動性是極其重要的。

事實(shí)上，對人的差異性的尊重，也是對官員個人的尊重，是對官員個人素質(zhì)、積極性、創(chuàng)造精神等等內(nèi)在“稟性”的尊重，而這些內(nèi)在“稟性”實(shí)際上是官員個人通過長期的修養(yǎng)和磨練才能獲得的。因此，在選任方面，解放思想，破除諸種形式的學(xué)歷、“資格”迷信，戒除形式主義，循名責(zé)實(shí)，實(shí)事求是，鼓勵人格和作風(fēng)的多樣性是必要的。如此，則既能更“本色”地選拔出優(yōu)秀人才，同時更能夠推動政府素質(zhì)的提升。

即使是按照人力資本的投入產(chǎn)出理論，官員優(yōu)秀“稟賦”的形成也是官員個人和社會資源大量投入的結(jié)果，政府應(yīng)當(dāng)對這種凝聚了大量有形無形價值的“稟賦”給予相應(yīng)的回報和鼓勵，才能夠換取更多官員在此方面的繼續(xù)投入，從而最終實(shí)現(xiàn)政府素質(zhì)的提高。相反，如果對此種精神、文化、情操、能力方面的價值視而不見，而僅僅采納一些硬性、顯性、格式化、條文化的標(biāo)準(zhǔn)，則不僅會模糊不同官員間的差異，而且客觀上會導(dǎo)致濫竽充數(shù)、弄虛作假現(xiàn)象的泛濫和正常化，同時由于“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)則的作用，更會加劇官場生態(tài)的惡化，使官員的精神境界、文化情操、行為做派進(jìn)一步卑俗化、野蠻化，甚至黑社會化。

官員與政策：隔離還是同進(jìn)退

不同的時代有不同的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。在古今中外政治和行政史中，政策的調(diào)整通常意味著官員的輪換，所謂“一朝天子一朝臣”是這種情況的形象化描寫。現(xiàn)今世界大多數(shù)國家?guī)啄暌惠喌恼芜x舉，實(shí)際上也是以政治領(lǐng)導(dǎo)人的替換而實(shí)現(xiàn)對政策的重新選擇和確認(rèn)。因此，政策的轉(zhuǎn)換、調(diào)整伴隨以官員的總體性更換是人類政治和行政的常態(tài)，這既不是“階級斗爭”也不是“人治”，而是政府、官員對政策、對公共利益負(fù)責(zé)任的具體表現(xiàn)。這種官員任職與特定政策間的總體“同進(jìn)退關(guān)系”反映了官員的責(zé)任意識、職業(yè)道德和其對自身局限性的清醒、誠實(shí)體認(rèn)。

顯然，只有當(dāng)官員個人的職業(yè)前程與具體政策的成敗得失息息相關(guān)的時候，政府、官員對政策才可能是設(shè)身處地、認(rèn)真負(fù)責(zé)、殫精竭慮的，公眾才可能得到負(fù)責(zé)任、有效的公共政策，所謂的“責(zé)任政府”、有效政府才能夠產(chǎn)生。因此，本質(zhì)上說，只有實(shí)現(xiàn)了官員與具體政策的同進(jìn)退、只有實(shí)現(xiàn)了政策制定和實(shí)施的“責(zé)任制”，一個負(fù)責(zé)任的政府和切實(shí)履行“問責(zé)制”的官員體制才可能出現(xiàn)。

坦率地說，在這方面，我國目前的干部管理體制所能夠提供的制度“貢獻(xiàn)”相對較少，官員、官員素質(zhì)與政策間的關(guān)聯(lián)相對薄弱。首先，我國雖然廢止了官員具體職務(wù)任職的“終身制”，但事實(shí)上仍然實(shí)行官員“資格”的終身制，也就是說，除非政府政策永遠(yuǎn)不變，否則政策的變動與官員的職業(yè)發(fā)展沒有關(guān)聯(lián)。而事實(shí)上我國的政策變動是經(jīng)常發(fā)生的，這就說明了官員對政府政策的執(zhí)行和運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是不負(fù)責(zé)任的，因此，盡管新的政策變動也會“激發(fā)”官員的相應(yīng)動作，但官員對政策的真正理解和把握是難以判斷的。事實(shí)上，在中國的政治和行政中，經(jīng)常出現(xiàn)官員對時常變動的政策手足無措而自相矛盾的情景。顯然，這樣的政策執(zhí)行狀況，其效果是值得懷疑的。其次，對具體的官員而言，不論政策如何變動，其職務(wù)總體上處于不斷上升的過程中，即官員與政策之間不存在責(zé)任連帶關(guān)系，至多只有“失誤責(zé)任關(guān)系”。這種情況實(shí)質(zhì)上反映了官員職務(wù)職責(zé)與“政策”之間的隔離，即本質(zhì)上與特定政策不具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的官員，可以執(zhí)行任何一種政策，哪怕這些政策是相互沖突的。由于政策執(zhí)行與官員對政策的認(rèn)識和理解之間沒有內(nèi)在的聯(lián)系，因此在官員的選任上，對具體政策承擔(dān)行政和道義責(zé)任的干部評價標(biāo)準(zhǔn)尚未成為官員選任的主要尺度。顯然這會進(jìn)一步加劇官員與政策之間相互脫離的狀態(tài)。

西方國家把公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，事務(wù)官從事業(yè)務(wù)性工作相對穩(wěn)定，政務(wù)官則需選舉產(chǎn)生。民眾往往是通過選政策從而選人，因此政務(wù)官的政治生命與其奉行的政策是“捆綁”在一起的，這對于我們有一定借鑒之處。

官員選任：如何才能去蕪存菁

以上一些體制性弊端的危害是顯而易見的。考慮到中國干部管理狀況的穩(wěn)定性，抓住目前干部換屆選任的時機(jī)，解決一些傾向性問題，盡可能選拔出一批更加能夠符合社會公眾利益需求的官員，并借此實(shí)際推動中國的干部管理體制的發(fā)展，是目前換屆工作中值得大力關(guān)注的問題。撮其要者，大致有：

第一，官員的選任必須以目前階段的主導(dǎo)性政策為首要標(biāo)準(zhǔn)，推動形成官員與政策間的息息相關(guān)關(guān)系的形成。政策的制定和執(zhí)行具有一定的探索性，其間存在不同程度的風(fēng)險。特定的政府、官員為了實(shí)現(xiàn)自己的執(zhí)政理念，愿意冒一定的執(zhí)政風(fēng)險而實(shí)施特定的政策，是政府及其官員群體責(zé)任心和道德意識的體現(xiàn)。從政治誠實(shí)的角度出發(fā)，官員從內(nèi)心里對特定政策的認(rèn)同和執(zhí)行，既是官員自身價值的實(shí)現(xiàn)，也是良好執(zhí)政道德的履行。因此，在具體的政策和官員責(zé)任之間建立具體的關(guān)聯(lián)，不僅會加強(qiáng)官員的責(zé)任心，而且會通過官員執(zhí)政道德的升華而使官員體會到自身的政治效能感，從而刷新目前的官場生態(tài)。

第二，建立健全官員的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價救濟(jì)機(jī)制。一個催人奮進(jìn)的環(huán)境和迫使人下流的環(huán)境，其間最大的區(qū)別就是評價機(jī)制的缺失。在一個無法明確基本價值和被評價對象相互間細(xì)微區(qū)別的評價機(jī)制面前，獲取稀少的職位只能依靠非制度性因素，機(jī)會主義和道德淪喪成為必然的選擇。同時，那些越是具有優(yōu)秀素質(zhì)、越具有業(yè)績沖動的人，也就越具有對公正評價和獎賞的渴求，同時在公正評價和獎賞缺失的情況下，其心理創(chuàng)傷也會越大，其中一部分人的補(bǔ)償性“自瀆行為”也就越發(fā)強(qiáng)烈。坦率地說，一些官場腐敗案件的發(fā)生，本質(zhì)上可能是官員評價機(jī)制缺失的后果之一。因此，在選任官員的時候，必須對官員做出客觀、公正和具體的評價，使適合者勝出是保持官場生態(tài)良化的重要內(nèi)容；且還應(yīng)當(dāng)在這種評價存在爭議的情況下，提供一個具有公信力的救濟(jì)機(jī)制，是官員選任工作不可或缺的、重要的工作。

第三，選任官員要有助于打破官員與社會公眾間的隔絕和封閉。坦率地說，在當(dāng)代中國政治中，官員的身份、官員“以做官為安身立命之所在”的“終極性”特征，使中國政治中官員的職業(yè)和職位的“個人化”色彩很強(qiáng)，“可上不可下”的現(xiàn)象既是官員既得利益的反映，更重要的也是官員資格終身制的結(jié)果。因此，在一個已經(jīng)適應(yīng)、且以“做官”為唯一職業(yè)專長的群體中間，“官場文化”是高度發(fā)達(dá)的，這種文化主要訴求如何在“終極性”的官場價值環(huán)境中，獲得和晉升職位、協(xié)調(diào)官員間、尤其是與上司間關(guān)系的規(guī)則、慣例及操作技巧。可見，在具有這樣特征的高度職業(yè)化的官員群體中，官員基本的價值追求、精神和文化的基本構(gòu)成、行為取向和活動方式，已經(jīng)與社會政治的基本環(huán)境形成脫節(jié)。在官員群體事實(shí)上難以受到公眾政治約束的情況下，官員的實(shí)際作為與公眾利益間的一致性會越來越有差距。在這樣的環(huán)境中，只有那些仍然保持了獨(dú)特理想和“民本”思維的人，才會超越一些習(xí)慣性的作法，而與公眾利益形成緊密結(jié)合。因此在社會矛盾凸現(xiàn)期任何協(xié)調(diào)官員與公眾的利益是目前官員選任工作面臨的極其重要的課題。

第四，要注意選任那些具有善良品性、公正取向的官員。目前盡可能地敉平不同社會階層之間的鴻溝，降低社會矛盾的烈度，避免社會進(jìn)一步的分化，是政府和社會公眾共同面臨的大問題。在這方面，政府責(zé)任重大。由于中國官員資格終身制的特點(diǎn)決定了下層社會公眾事實(shí)上對官員是極其缺乏約束能力的，因此一些關(guān)系到公眾切身利益的政策、措施本質(zhì)上僅僅是政府、官員單方面制定出來的。在這樣的情況下，公眾利益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)事實(shí)上是高度依賴官員的政治和道義良知的，愛民如子者會為公眾利益鼓與呼；而只圖一己私利者，則會視民如草芥。因此在目前社會矛盾凸顯激烈的情況下，盡可能多地識別和安排一些具有高度“公眾認(rèn)同”傾向的官員擔(dān)當(dāng)重任，不僅會起到一定的護(hù)衛(wèi)下層公眾利益、給公眾帶來實(shí)惠的作用，而且也是社會政治穩(wěn)定的重要實(shí)現(xiàn)途徑。具體而言，在目前，官員本性上的正直、善良、同情心、平民意識，以及行為取向上的公平、公正、公道是公眾福利實(shí)現(xiàn)和社會政治穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)的核心關(guān)鍵要素。一個具有善良品性、公正取向的官員是“執(zhí)政為民”理念的“掌中寶”，同時也是一切損害公眾利益、危害社會政治穩(wěn)定政策和行為的“防波堤”和“殺手锏”。這樣的官員越多，公眾的福利就越多、越大。