美國的應急管理體系（上）

文／中國安全生產科學研究院赴美考察團

2005年12月，由中國安全生產科學研究院院院長劉鐵民和國家安全生產監督管理總局機關黨委書記田淮俊等10人組成的考察團，赴美國考察重大事故災難應急管理工作。訪美期間，考察團訪問了美國聯邦應急管理局第9區等應急管理部門和技術支持機構，對美國重大事故災害應急管理的有關法律、組織體系、運行機制、應急預案編制和技術支持保障等方面進行了較為深入的調研。

一、美國的應急管理機構

1．美國聯邦應急管理局

美國聯邦應急管理局成立于1979年4月，主要任務是領導全國做好防災、減災、備災、救災和災后恢復工作，提供應急管理指導與支持；建立以風險管理為基礎的應急管理體系，降低人民的生命和財產損失，確保國家重要基礎設施免遭破壞。2003年3月，該局隨同其他22個聯邦機構一起并入2002年成立的國土安全部，成為國土安全部4個主要分支機構之一，但仍是一個可直接向總統報告、專門負責重特大災害應急的聯邦政府機構，由美國總統任命局長。

該局現有正式員工2 500人，后備人員5 000人。由于美國幅員遼闊，美國聯邦應急管理局除設在華盛頓特區的總部外，還將全國劃分為10個應急區，每個區都設立了辦事處。辦事處工作人員直接與責任區內各州合作，協助制定防災和減災計劃，并在重特大災害發生時向各州提供支持。一旦發生重特大災害，絕大部分聯邦救援經費來自該局負責管理的“總統災害救助基金”。

聯邦應急管理局第9區辦事處位于加州北部的奧克蘭市，主要為亞利桑那州、加州、夏威夷州、內達華州、薩摩亞群島、關島、馬里亞納群島、馬紹爾群島、密克羅尼西亞以及帕勞群島服務。聯邦應急管理局第9區共有100多名工作人員，分為4個部門：太平洋區域辦公室、行政管理和資源規劃處、洪水保險和減災處、響應和恢復處。

聯邦應急管理局第9區的日常工作主要是和各服務的州合作，協助各州按照聯邦應急管理局的相關技術，制定事故現場指揮體系和應急預案、貯備應急資源、制定洪水保險政策、進行應急培訓等。在發生重大事故時，聯邦應急管理局第9區在聯邦應急管理局與州之間起著聯系的作用，同時將派官員到現場視察。在事故處理后，對事故進行跟蹤調查和審查經費的使用情況。

2.加州政府應急服務辦公室

加州政府應急服務辦公室是全州應急管理業務機構，其職責主要包括協調加州應急預案準備和實施過程中所有相關州機構的活動；協調州與地方機構之間的應急響應行動；協調用于州及地方應急響應和災后恢復活動的聯邦資源，確保加州做好各類災害的減災、備災、應急和災后恢復工作。應急服務辦公室的經費主要來自州政府和聯邦政府。

加州政府應急服務辦公室有州、南區和海灣3個辦公地點，其中州應急辦有300名職員，南區和海灣各有50名職員。州應急辦是政府重要部門之一，其主任、副主任均由州長直接任命。這次考察團訪問和考察的是州應急辦本部，其辦公大樓及相應的設備、設施花費為3 500萬美元，加州和聯邦政府各出資約50％。辦公大樓為特殊的鋼架結構，十分堅固。大樓內還有十分先進的自救系統，以保證大樓遭遇重大災害和攻擊時，內部工作人員能夠有效逃生。3個應急辦公地點都配備了先進的技術裝備，確保在各種復雜條件下都能正常運行。南區和海灣應急辦公地點是州的備份基地，當災害發生時，首先啟用的是州應急辦公地點，一旦此處被破壞或受到攻擊不能使用，經過培訓的應急響應人員會立即到南區或海灣應急辦進行指揮。加州應急辦不接受“911”等報警電話，只接受下級政府關于重大事故的報告。州應急辦有一個大停機坪，可以直接起降直升機，在緊急事故發生后，州長可以坐直升機進行現場指揮，事故處理后再坐直升機離開。

考察團在加州應急辦副主任Greece女士和公共事務官Dell先生的陪同下，參觀了應急運行中心指揮大廳及其附屬配套設施。指揮大廳的主要設備設施包括大屏幕、75個座位（在必要時可擴充至200多個），每個座位上有計算機（預先裝有應急輔助決策支持系統和應急信息管理系統）和電話機，指揮大廳還設有數據中心，新聞發言廳。指揮大廳內的座位是按照事故指揮系統所涉及的單位來設立的，包括指揮員、行動、策劃、后勤和財務等單位。在事故發生時，相應部門的負責人在第一時間趕到應急指揮中心，進行相應的討論和指揮。

3.洛杉磯市應急準備局

洛杉磯市應急準備局是市政府的應急管理部門，成立于2000年7月，前身為洛杉磯市應急準備處，位于洛杉磯市政府大樓地下3層。緊急狀態時，該局內設有洛杉磯市應急運行中心。該局的主要職能是協調應急運行,組織全市各部門之間涉及跨機構的應急準備、策劃、培訓和災后恢復活動，負責聯系其他城市、州、聯邦機構與私營組織，同時也負責開展公眾教育與社區應急準備活動。該局共有16名職員，日常工作主要是維護和管理市應急運行中心，搜集有關應急資源信息，編寫、修改和管理有關應急預案。在事故發生后，啟動應急運行中心，將其作為應急指揮場所。

在參觀該應急運行中心時，Pamela A. Cummings女士詳細介紹了事故指揮系統和應急運行中心的運作程序，演示了該中心基于網絡的應急管理系統和聯邦應急管理信息系統的運行情況。

考察團還參觀了位于同層的洛杉磯市“911”接警中心，它主要由接警中心、消防調度辦公室、安全保衛和技術支持部門組成。接警大廳內設置有50多個值班席，每天至少有30名以上接警員在崗，確保24小時有人值班。接警員必須是具有5年以上警齡的優秀警察或消防隊員，并經過嚴格的資質考核方能上崗工作。

二、美國的應急管理體系

1.應急管理組織體系

經過多年的改進和加強，美國已基本建立起一個比較完善的應急管理組織體系，形成了聯邦、州、縣、市、社區5個層次的管理與響應機構，比較全面地覆蓋了美國本土和各個領域。

作為聯邦制國家，美國各州政府具有獨立的立法權與相應的行政權，一般都設有專門機構負責本州應急管理事務，具體做法不盡相同。以加州為例，加州通過實施標準應急管理系統，在全加州構建出5個級別的應急組織層次，分別為州、地區、縣、地方和現場。其中，州一級負責應急管理事務的機構為州應急服務辦公室，主任及副主任由州長任命。州應急服務辦公室又將全加州58個縣劃分為3個行政地區。同時，為了通過互助系統共享資源，又將全加州劃分出6個互助區，將員工分派到不同行政區辦公，以便協調全州6個互助區的應急管理工作。縣一級機構主要是作為該縣所有地方政府應急信息的節點單位和互助提供單位；地方一級主要是指由市政府負責管理和協調該轄區內的所有應急響應和災后恢復活動；現場一級主要是指由一些應急響應組織對本轄區事發現場應急資源和響應活動的指揮控制。事實上，加州地區一級的應急仍然是由州政府機構來負責，而縣一級的應急需要依托該轄區內實力較強的地方政府，如舊金山縣依托舊金山市，洛杉磯縣依托洛杉磯市。總體上講，美國災害應急組織體系由聯邦、州、縣和地方政府4級構成。

當事故發生后，應急行動的指揮權屬于當地政府，僅在地方政府提出援助請求時，上級政府才調用相應資源予以增援，并不接替當地政府對這些資源的處置和指揮權限，但是，上一級政府有權在災后對這些資源所涉及的資金使用情況進行審計。

應急救援隊伍的中堅力量是消防、警察和醫療部門。在聯邦應急反應體系中，參與救援的部門主要包括交通、通訊、技術工程、森林、聯邦應急管理局、紅十字會、衛生、環境、農業、國防等部門。

2.應急運行中心

美國各級政府的應急管理部門中，大多建有應急運行中心及備用中心，以便發生災難時相應部門的人員進行指揮和協調活動。中心一般配有語音通訊系統、網絡信息系統、指揮調度系統、移動指揮裝備、綜合信息顯示系統、視頻會商系統、地理信息系統、安全管理系統等，并考慮安全認證、容積備份和技術支持等問題。運行中心主要作為應急基礎設施存在，由政府一級的應急管理部門負責維護和保養，經費主要來自上級政府和本級政府，中心除作為應急設施外，同時還作為演習和訓練的場所。以加州應急服務辦公室為例，該辦公室管理的運行中心建成后，共指揮過6次重大事故應急救援，每年舉行1次重大應急救援演習和若干次小應急救援演習，并為應急指揮人員提供訓練和培訓。洛杉磯市應急準備局的應急運行中心作用也與此類似。

應急運行中心的建筑一般都相當堅固，并采取各種措施來保證中心及內部應急人員的安全。加州應急服務辦公室應急運行中心建設過程中，就在固有防震級別的基礎上，加設了加固框架。而洛杉磯市應急準備局的應急運行中心則設在地下3層，備有多路通風系統及氧氣供應系統。

3.美國應急管理機制

當前美國應急管理機制的基本特點是：統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。

“統一管理”是指自然災害、技術事故、恐怖襲擊等各類重大突發事件發生后，一律由各級政府的應急管理部門統一調度指揮，而平時與應急準備相關的工作，如培訓、宣傳、演習和物資與技術保障等，也歸口到政府的應急管理部門負責。

“屬地為主”的基本原則是指，無論事件的規模有多大，涉及范圍有多廣，應急響應的指揮任務都由事發地的政府來承擔，聯邦與上一級政府的任務是援助和協調，一般不負責指揮。聯邦應急管理機構很少介入地方的指揮系統，在“911”事件和“卡特里娜號”颶風這樣性質嚴重、影響廣泛的重大事件應急救援活動中，也主要由紐約市政府和奧蘭多市政府作為指揮核心。

“分級響應”強調的是應急響應的規模和強度，而不是指揮權的轉移。在同一級政府的應急響應中，可以采用不同的響應級別，確定響應級別的原則一是事件的嚴重程度，二是公眾的關注程度，如奧運會、奧斯卡金像獎頒獎會，雖然難以確定是否發生重大破壞性事件，但由于公眾關注度高，仍然要始終保持最高的預警和響應級別。

“標準運行”主要是指，從應急準備一直到應急恢復的過程中，要遵循標準化的運行程序，包括物資、調度、信息共享、通訊聯絡、術語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標志等，都要采用所有人都能識別和接受的標準，以減少失誤，提高效率。（未完待續）

編輯 寧遠