行政程序法典將成為我國保障依法行政的基本程序法

　　隨著我國經濟體制改革和政治體制改革的深入進行，以及法治國家和法治政府建設目標的確立，我國調整行政基本關系的立法步伐大大加快。制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會的立法規劃，全國人大常委會法制工作委員會已經開始征求意見，進行立法調研。據全國人大法律委員會介紹，2005年3月，十屆全國人大三次會議期間，已有代表提出議案，建議盡快制定統一的行政程序法典，并就行政程序法典的基本框架、調整范圍、主要內容等提出過具體意見和建議。筆者作為全國政協委員，也曾把制定統一的行政程序法典作為提案遞交全國政協，并引起了有關方面的重視。
　　
　　一、什么是行政程序？什么是行政程序法？
　　
　　對普通百姓而言，行政程序或許還是個比較陌生的術語，但近些年來不斷見諸媒體的各類“聽證會”，已經使人感受到行政程序的“魅力”。由于受傳統的重實體、輕程序觀念的影響，我國對于程序方面的立法往往不如對于實體方面的立法那樣重視，尤其是有關對行政機關行政行為方面程序的要求歷來是一個盲區。政府行為要不要依法，尤其是需要不需要依照法定程序辦事，過去在許多人頭腦中的答案是否定的，至少是模糊的。然而，這些年來情況已經有所改觀。特別是我國《行政訴訟法》的頒布和實施，使人們開始意識到行政機關必須依法辦事，其中包括必須依法定程序辦事；同時，由于行政機關違反法定程序而被公民告上法庭的報道也不斷見諸報端。當然，情況也不容樂觀，雖然我國近十多年來相繼制定了《行政處罰法》《行政許可法》《治安管理處罰法》等重要行政法律，行政強制法、行政收費法等也在加緊制定過程中，但從整體上看，我國行政法律、法規中程序法不發達、不清晰的情況依然存在，許多程序性規范往往混雜甚至淹沒在實體法中，對程序的規定過于原則、籠統，尤其缺乏統一性和可操作性，而且還有許多重要的行政行為仍然處于“無法可依”的無序狀態。在這種情況下，制定統一的行政程序法典，無疑反映了時代的要求，反映了人民的呼聲，它的出臺無疑將對中國的行政法治建設產生難以估量的影響。
　　程序，是人們按照時間前后安排自己行為的步驟和順序，它體現了事物之間客觀的、內在的聯系，也體現了人的活動的有目的性和有序性。行政程序是有別于立法機關的立法程序以及司法機關的司法程序的行政機關的工作程序。現代行政程序法既要規范行政機關的行政行為程序，同時也要規范行政相對人的行為程序，但它主要是規范行政機關在行使職權過程中必須遵循的步驟、方式、順序、時效等方面的規則。現代行政程序法的直接功能是規范、約束、監督行政權的合理行使，一方面促進行政機關工作效率的提高，另一方面防止行政機關侵犯行政相對人的合法權益，使行政相對人的利益得到切實的保障。從一定意義上來說，行政程序法的本質是人權保障法。行政程序法的存在有兩種形態，一種是行政程序法規范分散存在于行政法律、法規、規章中，往往涉及規范某一種類的行政行為的程序；另一種是制定一部統一的行政程序法，是行政程序的基本法，也是行政程序的統一法典。現在，納入全國人大常委會立法規劃的行政程序法是指后一種，就是要借鑒世界上很多國家和地區的經驗，制定一部適合我國國情的統一的行政程序法典。
　　
　　二、為什么要制定行政程序法？
　　
　　我們每個人都生活在人際關系交織的社會中，現代社會的人際關系更加緊密，整個社會生活離不開管理，以至于我們每個人都免不了要同政府打交道。西方有句俗語：現代人“從搖籃到墳墓”都離不開政府的管理，此言并非言過其實。但是，還要看到，政府管理也免不了有偏差，因為政府的行為是由政府工作人員做出來的。政府工作人員也有七情六欲，如果沒有法律和道德的約束，他們很容易做出傷害人民的事情來，這就是要求政府依法辦事最淺顯的道理。除此之外，政府工作人員也有行政能力和認識水平高低的問題。因此必須約束政府及其工作人員的行為，提高他們的執法水平。除了對他們的實體法方面的要求外，很重要的就是對他們行為的程序法方面的要求。因為政府工作人員隨心所欲辦事，往往集中地表現在他們不按法定程序辦事，想怎樣干就怎樣干，以致背離政府存在的目的。大家知道，歷史上各類專制政府有一個共同特點就是信息不公開，搞暗箱操作，什么事情都不讓老百姓知道；專制政府還有一個特點就是蠻不講理，“君要臣死，臣不得不死”，沒有什么道理可講的。現在我們已經處于人民當家作主的民主時代，情況已經大變。但是，應該看到我國是一個具有幾千年封建專制傳統的國家，官本位、權力至上的傳統沒落觀念還不可能蕩滌干凈。即使經過了多年的改革開放，舊觀念、舊傳統還有相當大的市場。我們的資訊公開還有許多的限制；有些執法部門亂處罰、亂征用、亂強制，根本不講什么理由，更不告知人民救濟之道。近幾年，聽證之風開始盛行，但群眾反映說：有些物價聽證會完全是走過場，聽證筆錄沒有實際意義，聽證也就成了“聾子的耳朵——擺設”。實際上，老百姓為政府行為所苦，往往居多是為繁雜的行政程序所苦。有一種情況是我們經常會碰到的，一項正常的申請，行政機關總是拖著不辦理；到行政機關辦事，往往找不到人，辦不成事。特別是要多個行政機關同意的只要一家行政機關不到位，申請人就只能“死”在那里。我們的人大代表和政協委員在調查中發現，當前行政執法人員執法缺乏程序意識還相當普遍和嚴重。行政執法人員為盡快達到行政管理的目的，有時不顧法律關于執法方法、執法步驟等的程序性規定，任意簡化甚至取消程序；有些行政執法人員漠視相對人在行政管理中應當具有的程序性權利，根本不容許申辯，被處理人剛一申辯就斥責為“態度不好”，于是加重處罰，老百姓有口難辯，有冤難伸。在有些地方的所謂市容執法“突擊活動”中，比較常見的是，城管人員執法時不出示任何執法文件和身份證明，隨意罰沒貴重物品，不予開具扣押清單，甚至對老百姓拳腳相向。產生這樣一些違反乃至踐踏程序的行政行為，勢必嚴重損傷行政機關與執法人員的形象，損害行政相對人的利益，跟建設和諧社會目標顯然是背道而馳的。這種種情況都凸現出當前我國制定專門的行政程序法典的必要性與緊迫性。
　　
　　三、當前制定行政程序法典重點解決什么問題？
　　
　　現在，世界上法制健全或者比較健全的國家和地區，通常都制定了比較完善的行政程序法，具有統一行政程序法典的國家和地區也不在少數。但各國、各地區的行政程序法典在內容和形式方面都有很多差別，都反映了本國、本地區的實際情形和具體要求，不是千篇一律的。中國有獨特的國情特點，所以，我們一方面要善于借鑒和吸收別國、別的地區已有的制定行政程序法典的經驗，另一方面一定要根據我們的實際情況來制定適合中國人民所需要的行政程序法。經過20多年的改革開放，尤其是在社會主義市場經濟體制初步建立的情況下，我們需要建立的是一個民主的有限的高效的政府，是一個服務型政府、責任型政府、法治型政府，這個政府所遵循的程序必須是體現公平、公開、公正的符合理性、保護人權的程序，在法律上來講，就是要建立起一套行政法上的正當法律程序。其直接目的就是以正當法律程序來控制公權力，主要是控制我國行政權的行使。因此，我們不能期望“畢其功于一役”，把所有的好的行政程序制度統統規定下來，也不能面面俱到，幻想我們的行政程序一步登天，天衣無縫。
　　第一，我們要確立行政程序法典的立法目的或者叫目標模式。根據我國國情，我們的目標模式應該是確立公正與效率兼顧、公正優先的模式，這是比較先進的，也是最適合中國發展中的國情的要求。行政程序法典的立法目的無非是貫徹依法行政、保障人民利益和提高行政效率這三項。
　　
　　第二，行政程序法典必須確立我國行政程序的基本原則。這些原則還在總結、概括、提煉過程中，但法治、公開、公正、公平、參與、便民、統一、效率等原則已經逐步成為共識。
　　第三，關于調整范圍。總的來看，要看到世界行政程序法立法潮流是逐步擴大調整范圍，我國也有這種實際需要。因此，中國行政程序法典不能完全不顧及實體法規定，但肯定以調整程序內容為主；在處理調整內部行政程序和外部行政程序關系問題上，應該以調整行政機關與外部行政相對人關系的程序為主，但也要兼顧內部行政程序的必要規定；行政程序法典主要調整行政機關具體行政行為的程序，但是對于抽象行政行為不能不顧，尤其是必須針對我國目前規章以下的抽象行政行為（規范性文件）特別多、特別亂的情況，作出必要的程序性嚴格規定，有利于基層社會法治的實現；行政程序法典當然應該以規范各類行政行為共通的行政程序為主，從而使各類行政執法都共同有所遵循，但有些重要的、特別是新型的行政行為應有的一些特別行政程序（如行政指導、行政合同等）也需要在法典中作出規定。
　　第四，哪些制度和哪些程序必須重點加以規定。為了保障“正當法律程序”在中國行政法上的確立，信息公開制度、聽取意見制度、說明理由制度、管轄制度、告知制度、回避制度、證據制度、救濟制度等制度必須建立，而且要有明確而細致的程序規定。這些基本的制度和程序如果不能確立，行政程序法就會淪為空談。
　　第五，必須確定違反行政程序的法律責任。這是行政程序法典必須解決的問題。違反行政程序的法律責任一直是相當困惑的難題。一般而言，行政程序可以分為法定程序和非法定程序，有的國家稱之為強制性程序和任意性程序。對于非法定程序，行政機關有采用或不采用、這樣運用或那樣運用的選擇權力；但對于法定程序，行政機關應該嚴格遵守，特別是法律明確規定的帶有強制約束力的行政程序，行政機關不能陽奉陰違。違反法定程序的行政行為屬于違法行為，行為人必然要受到法律的追究。這里又要區分幾種情況，一種是很輕微的瑕疵，對行政相對人不造成損失，那么可以采取補正等方法；如果違法情況比較嚴重，構成較明顯的瑕疵，那么會由有關部門或機構予以撤銷（撤銷后該行為可以按照法定程序重做），造成公民損失的應予以賠償；還有一種更嚴重的情況，即構成違反行政程序法的嚴重瑕疵，那就可能宣告行政行為無效（自始沒有效力），也不允許行政機關再作出此種行為。此外，對于不同性質行政行為違反法定程序的法律責任的追究會有所區別，例如對于行政相對人的授益行政行為與不利行政行為同樣違反法定程序，追究的責任會有所不同。以上只是簡單的設想，行政程序法典將會在認真研究的基礎上作出更細致、更科學的規定。
　　
　　四、我們如何積極準備和迎接行政程序法典的出臺？
　　
　　行政程序法典的出臺將是我國行政法發展史，乃至我國走向法治國家歷史進程中具有里程碑意義的大事。正如一位行政法專家所說的：“制定一部統一的行政程序法典不僅為政府，為所有行政主體實施公法行為提供統一的、規范化的、標準的‘操作規則’，同時也將為全體國人通過一部系統的行政法治教材。”因此，行政程序法典的制定過程不僅是完成一個立法的系統工程，同時也是對全體人民，特別是對我國公務員隊伍完成一次系統的、深入的現代行政法治教育工程。
　　第一，中國的社會主義法治是在黨的領導下實行的法治，我們的政府是黨領導下的政府。黨的執BzH/mBqGd8gRsiQ0D205JPupXzMuu2xyHjhENK9v++U=政能力充分體現在依法執政方面。要想搞好依法行政，首先需要依靠黨的領導。因此，行政程序法典的出臺將是中國共產黨領導中國人民走向法治道路上的創舉，應該引起黨的各級領導和全體黨員的高度重視。由于歷史條件等復雜原因，目前我們黨內有些同志還存在著黨委權力大于法律權威、政策威力大于法律效力等觀念，還缺少關于國家機關嚴格依法辦事，特別是依照程序法辦事的觀念和習慣，缺少權力應受制約、以權制權、以法治權等觀念。因此，通過行政程序法典的制定和實施，對全體黨員特別是擔負領導責任的黨員干部將提供一次極好的學習機會。
　　第二，行政程序法典的制定和實施對于我國公務員隊伍素質的提高意義非凡。行政程序法典的出臺將標志著我國行政領域內民主化、科學化、法制化的巨大進步，這對國家公務員隊伍也將提出更高的要求。許多國家和地區實施行政程序法的經驗表明，公務員對于行政程序法的自覺接受程度往往決定該法的實施效果，而且在開始實施該法時又往往遭到行政人員的抵制，因為行政程序法要求行政程序的公開性、透明度，要求一切為了便利行政相對人，這對一些習慣于“我用權，你服從”思維方式的人來說會感覺非常“麻煩”、非常不適應。因此，在一定意義上來說，實施行政程序法對于政府工作人員來說無疑是一場觀念上的革命。他們的思想準備和理論準備是非常必要的。
　　第三，對于行政立法工作者和理論工作者來說，真正制定好一部行政程序法典絕非一件容易的事情。盡管我們可以借鑒許多國家和地區已有的立法經驗，但畢竟不能照搬照抄。中國幅員遼闊，情況復雜，從中央到地方行政機關林立，在社會轉軌時期社會矛盾空前復雜的形勢下，行政職能正在發生深刻變化，要對各種行政機關的行政程序作出具有相當統一性的規范，必然會遇到許多意想不到的立法技術等方面的困難，因此需要付出艱辛的勞動。全國人大常委會法工委進行立法調研，就標志著這項有意義的工程已正式啟動，但后續工作還很多，需要各方面的配合和協作。
　　第四，實行法治的最終動力在于人民，而行政程序法典的制定和實施最基礎工作的成功有賴于最廣大人民的法律意識，尤其是民主憲政意識和行政法治意識的提高。如果公民缺少民主意識，缺乏對于公共權力的監督意識，缺乏對于公共社會生活的參與意識，那么行政程序法典所賦予公民的程序性權利，包括獲得通知權、陳述權、抗辯權、聽證請求權、回避請求權、卷宗閱覽請求權、訴愿請求權等等都不會、不敢或不善于運用，那么最好的權利規定也都將停留在文字上。只有當人民的程序法律意識普遍提高、人民監督政府的民主政治意識普遍成熟時，行政程序法典才能真正在中國得以實施并真正發揮其應有的作用。
　　（作者系蘇州大學法學院教授、中國行政法學會副會長、全國政協委員）