社會發展與地方立法的和諧

　　法律是所有社會規范中最具有執行力的規范，依照法律來治理社會，人們就有章可循，社會也就有了和諧的基礎。從這個意義上講，加強立法工作，提高立法質量對構建和諧社會具有十分重要的作用。地方立法是中央立法的補充，是構建社會主義和諧社會不可或缺的內容。那么，地方立法如何促進和諧社會的構建呢?本文擬加以簡要探討。
　　
　　一、地方立法中不和諧因素的簡要分析
　　
　　(一)市場服務意識缺位。立法者往往著眼于如何把相對人管理得井井有條，主觀上對如何使管理者在管理上方便易行考慮得多，對如何使市場主體有一個寬松的發展環境，以促進該項產業的發展考慮得少。表現在：一是市場準入領域限制過多，市場壁壘或行政干預較多，行政許可范圍過于寬泛，前置條件過多過濫，審批程序較為繁瑣；二是對相對人隨意創設眾多義務性規定和頒證、培訓、收費、處罰等規范；三是地方保護主義條款多，利用行政手段人為分割市場；四是執法自由裁量權較大。從近期和局部看，似乎保護了地方利益，但從長遠看，在很大程度上破壞了投資，不利于創造市場主體公平競爭的寬松和諧的法潔環境，實際上保護了落后，不利于提高本地的競爭能力。
　　(二)部門利益傾向嚴重。各部門爭相立法，企圖將部門利益權力化，部門權力法制化，這已成為制約地方立法的突出障礙。不少部門往往把收費、罰款作為彌補業務經費不足、增加工作人員收入的有效渠道。有些行政主管部門利用掌握國家政策資源和立法資源，在協助權力機關制定有關法規草案時，千方百計為部門爭權力、爭利益，要審批權，要檢查權，最后落實到收費、頒證、處罰權上。真正需要立法的，卻由于涉及到部門利益問題，或涉及到的權力義務關系相對比較復雜，工作量較大，因而被擱置一旁。一方面在清理生效法規中濫設許可審批、收費和罰款等問題，另一方面又在新制定法規時增加了許多許可審批、收費和罰款的規定。
　　(三)規劃統籌力度不足。這主要表現在三方面：一是由于對本地經濟和社會發展的狀況缺乏高屋建瓴的把握，在立法規劃方面，沒有整體的謀篇布局，分不清立法的輕重緩急；二是不能將本地經濟、社會發展的全局同全國的政治、經濟、文化等方面的發展有機結合起來；三是未能體現地域性的特色優勢，立法不但沒有凸顯、利用、引導這一優勢，甚至自我限制了手腳。結果是，各地制定了大量的地方法規，有些也有一定的特色，但這些特色淹沒在“大而全”或“小而全”的體例中，致使大而空、相類似、數量多、特色少。
　　
　　二、構建和諧社會，必須提高地方立法質量
　　
　　當前立法工作的主要矛盾已經由法律、法規的數量不足轉移到質量提升。因此，提高立法質量是立法機關和立法工作者要考慮并加以解決的首要問題。當前，要著力解決以下四個方面的問題：
　　(一)要體現以民為本的綱領性。地方立法要在構建和諧社會中發揮應有作用，首先就是要體現以民為本的指導思想。為此，一定要實現義務性立法向權利型立法的轉變。和諧社會是一個追求公民權利充分實現的社會。在地方立法過程中，要采用多種形式拓寬人民群眾參與立法的渠道，加大人民群眾直接參與立法的力度。既要堅持并發展近年來立法機關已經形成的立法論證會、立法顧問、立法聯系點、委托起草法規草案等行之有效的制度，又要加緊完善公民旁聽人大及其常委會的法規草案審議、立法聽證會、在媒體上公布法規草案、利用網絡平臺征求意見等有效調動群眾參與立法的制度。在任何時候，都要把尊重和保障公民權利作為優先選擇，把廣大人民群眾的切身利益實現好、維護好、發展好，把廣大人民群眾的積極性引導好、保護好、發揮好，這是新時期地方立法的出發點和落腳點。
　　(二)要做到立法選項的準確性。為了在新的起點上實現地方經濟社會更快更好地發展，準確科學地確定立法項目的重要性更加顯現。要解決立法選項的準確性問題，首先要突出重點、解決難點、關注熱點。所謂突出重點，就是要求立法要著重圍繞能牽動地方經濟社會發展的一些重大問題。實現經濟快速發展是我們目前面臨的首要任務。加快經濟立法，過去是現在依然是地方立法工作的重點。所謂解決難點，就是要求立法消除那些長期影響經濟社會和諧發展的深層次因素，如民營經濟的準入、環境保護、社會保障、再就業等問題。所謂關注熱點，就是要求立法高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，糾正各種損害群眾利益的行為，如農民工的工資拖欠、違法拆遷征地等問題。其次要統籌安排。一要根據實際情況來安排立法項目。要把地方性法規的實施條件放在突出位置來考慮，對有立法需求又有實施條件的，優先安排；對有立法需求，但目前尚不具備實施條件的暫不安排。二要對每年度的立法數量進行合理控制，以利于提高立法質量。三要按照盡量兼顧經濟社會全面發展的原則進行安排。
　　(三)要把握動態和諧的科學性。進行地方立法必須注意中央立法與地方立法的動態和諧?；疽笫?，地方立法“不得與憲法、法律、行政法規相沖突、相違背”。但如果死扣“不抵觸”的綱線，大量照抄上位法的規定，不能因時因地創新，那地方性法規就失去了存在的價值。因此務必樹立“動態和諧”的理念，把握“不抵觸”的科學內涵。第一，“不同……相抵觸”絕非“根據……”或“與……相一致”的意思；“在不同憲法、法律、行政法相抵觸的前提下”這一限制語，不能理解為“與憲法、法律、行政法的既有內容的范圍相一致”的意思。第二，從立法本意看，地方組織法和立法法在規定“不相抵觸”這個“前提”之前，先規定“根據本行政區域的具體情況和實際需要”這一條件，它的真諦并非在于把地方性法規的內容局限于憲法、法律、行政法規的既有內容之內，而是重在通過立法促進地方經濟社會的科學發展。第三，從地方立法的特征、功能和地位看，“不抵觸”也不應當是憲法、法律、行政法規沒有作出某項規定，地方法規便一概不能就此事項作出規定的意思。否則，地方立法就無從屬與自主兩重性可言，就不能解決不宜由中央立法解決或中央立法暫時不能解決的問題。第四，中央立法也在動態變遷，上位法變，下位法也應隨之而變；和諧總是相對的，不和諧則是絕對的；新法和舊法之間，上位法和下位法之間，不同國家的法律之間總是動態地形成“抵觸”；只有“抵觸”，才能產生消除“抵觸”的動力，修改或制定出“不抵觸”的新法。只有這樣認識和理解“不抵觸”原則，方能在地方立法實踐中既維護國家法制的統一，又不至于使地方法規成為僅僅是對憲法、法律或行政法規的轉抄、模仿而失去它存在的獨特意義。
　　(四)要發揮急需先立的創新性。地方立法在反映、揭示、規范本地特殊性的同時，必須立足于它賴以實踐的社會現實，順應社會前進的時代需求，才能富有特色地進行立法創造。首先，地方立法應充分體現本地經濟水平、地理資源、歷史傳統、法制環境、人文背景、民情風俗等狀況，適合本地實際。地方立法的首要任務，就是以立法的形式創制性地解決應由地方自己解決的問題，以及國家立法不可能解決的問題。其次，在突出地方立法針對性的同時，應將先行性、創新性和自主性同解決本地實際問題結合起來。不難設想，一部沒有針對性的地方法規，不要說不符合有特色的原則了，其實壓根兒就沒有存在的必要。所謂針對性，就是結合本地實際情況，以解決實際問題為目標，制定地方法規，有幾條定幾條，不湊數，要管用，不搞無的放矢，不為立法而立法，不強調體系的完備，不搞大而全，注重少而精。從數量型、速度型立法走向質量型和效益型立法的過程中，針對性的一個極其重要的特質就是實踐已采用的“少而精”的原則。地方立法的先行性，從某種意義上講就是有特色。先行性實際上同時彰顯了創新性，又是地方立法自主性的表現。先行性就是立足于本地實際，借鑒國際先進的立法理念，盡可能地增加一些具有超前性、創新性的條款，從而充分發揮立法對現實社會生活的導向作用，同時發揮地方立法由個法特色走向普適性國家立法“試驗田”的作用。
　?。ㄗ髡邌挝唬焊拭C省人大常委會，蘭州大學哲學社會學院）