改革完善我國檢察權的權能構成

　　內容摘要：檢察權的基本權能配置包括公訴權、偵查權和監督權。目前，我國檢察權權能配置還存在一定缺陷，在今后一個時期檢察權權能配置應遵循適當的原則。并在此基礎上，拓展不起訴裁量權，堅持有限偵查權，增加公益訴訟權和違憲調查控告權，引入檢察彈劾權概念。
　　關鍵詞：檢察權不起訴裁量權公益訴訟權違憲調查控告權檢察彈劾權
　　
　　從檢察權的產生發展歷史和各國的制度實踐來看，檢察權作為一種獨立的國家基本權力，大體有以下三種權能：公訴權、偵查權和監督權。總體來講，我國對檢察權的權能配置除公訴權和偵查權外，關于其他權能的規定還顯得比較零散，缺乏可操作性，權力的虛擬空間過大而實際空間過小，還不足以有效地支撐起檢察權作為一項具有獨立存在價值的、與行政權和審判權相并列的國家權力。當前及今后一個時期，檢察權的權能配置應遵循的原則是：既要避免由于檢察權的過分膨脹而影響其他國家權力的正常運行，又要避免檢察權過分弱小而起不到單獨設置的意義，使檢察權與行政權和審判權在權能上保持一種平衡狀態。應遵循的總體思路是：圍繞檢察權的性質和特點，拓展不起訴裁量權，堅持有限偵查權，增加公益訴訟權和違憲調查控告權，引入檢察彈劾權概念。
　　
　　一、拓展不起訴裁量權
　　
　　不起訴裁量權又稱起訴便宜主義，最早出現于西方國家。大陸法系主要國家在資產階級革命勝利后，曾一度實行嚴格的起訴法定主義。但隨著刑事司法價值觀念的更新，傳統的報應刑罰觀逐漸被目的和教育刑罰觀取而代之，轉向了一般預防和對犯罪人特殊預防并重的軌道，再加之起訴法定主義浪費了大量的司法資源，增加了訴訟成本，因此大陸法系國家逐漸揚棄了起訴法定主義模式，確立了起訴便宜主義，即在提起公訴時賦予檢察官一定的不起訴裁量權，其主要形式有微罪不起訴、起訴保留、起訴猶豫、放棄起訴等。1964年，修訂后的德國刑事訴訟法明確規定檢察官享有起訴斟酌權，以法律的形式將起訴便宜主義確定下來。[1]1993年，法國新刑事訴訟法規定，檢察官在決定起訴前可以征得當事人同意進行調解。1997年，法國發布的新司法改革宣言更是擴充了檢察官的不起訴裁量權，規定了四種新的起訴替代措施，即罰金、沒收犯罪工具和犯罪所得、吊銷駕駛執照或狩獵許可證和無報酬的公益勞動等，這四種措施可單獨適用，也可以合并適用[2]。有德國學者稱今天的德國檢察機關似乎已成為一個“不起訴”機構而非一個起訴機構。[3]英美法系國家雖然法律上對起訴便宜主義沒有作明確規定，但司法實踐中檢察官卻擁有廣泛且獨立的不起訴裁量權。剛剛修訂的《英國皇家檢察官準則》明確規定，皇家檢察院在決定案件起訴時，必須經過兩個明確的階段：一是證據經驗，二是公眾利益檢驗。如果證據沒有達到有罪判決的現實期望或者出于公共利益的考慮沒有必要追究被告人的刑事責任，檢察官可以作出不起訴的決定。[4]美國檢察制度實行的是檢察官個人負責制，由于檢察官有權決定案件的調查和起訴，其不起訴裁量權表現得尤為明顯。目前，在美國，有95％的刑事案件不上法庭審理，直接由檢察官通過選擇性起訴、辯訴交易等方式終止訴訟。我國現行刑事訴訟法在一定程度上也體現了起訴便宜主義的精神，這就是相對不起訴的規定，但由于該規定對于被告人個人情況的考慮強調得不是很夠，檢察官享有的不起訴裁量權受到較多的限制。據某地檢察機關統計，該地檢察機關辦理的不起訴案件只占全部刑事案件的6％左右，除去絕對不起訴和存疑不起訴的案件，相對不起訴的案件所占比重很小。這既不符合訴訟經濟原則，也不符合我國刑法“教育為主，懲罰為輔”的立法目的，更與我國當前提出的建設和諧社會的治國理念不相協調。當前，圍繞起訴便宜主義，各地檢察機關正在進行一些嘗試性探索，如對初犯、偶犯、未成年人犯以及被告人與被害人達到和解的輕微犯罪等采取輕緩的刑事政策，取得了不錯效果。建議將其中一些成熟的做法及時通過立法形式固定下來，這既是對上述探索的規范，也是對我國公訴制度的完善。
　　
　　二、堅持限定偵查權
　　
　　主要是限制和優化檢察機關的偵查權，保證公安機關充分行使偵查權，使檢察機關從偵查活動抽出身來加強對偵查活動的監督和制約。主要包括兩個方面：一是充分保證公安機關對普通刑事案件的偵查權。當前，偵查職能的專業化和集中化已經成為世界各國法學界和司法界的共識。無論是大陸法系國家還是英美法系國家，檢察機關越來越從偵查職能上后退，即使是實行“警檢一體化”的大陸法系國家的檢察官，也往往只是形式上的偵查權行使者，實際從事偵查工作的通常是警察機關。[5]其實，我國現行刑事訴訟法關于取消檢察機關對普通刑事案件直接立案偵查的權力以及檢察機關將審查批捕部門更名為偵查監督部門，正體現了這一精神和思路。但是為了加強檢察機關對公安機關偵查權的制衡，在公安機關不執行或怠于執行檢察機關的《立案通知書》時，應當賦予檢察機關以“非常偵查權”，對所監督的案件徑行進行立案偵查。當然，為了防止這一權力的濫用而干擾警察機關偵查權的正常行使，應當嚴格限定條件，可規定檢察機關對立案監督的案件要立案偵查的，必須經過省級以上人民檢察院批準。二是強化和完善檢察機關的職務犯罪偵查權。其實這部分權力應當劃歸檢察機關的檢察彈劾權，不應被看作普通意義上的偵查權。因為該權力所面對的是國家公職人員的職務行為，維護的是國家公務活動的廉潔性和國家法律的統一正確實施。主張將職務犯罪偵查權從檢察權中劃出去的觀點，顯然沒有認識或重視到該權力的實質。要強化職務犯罪偵查權，除了要建立檢察機關垂直領導的一體化組織體系以保證檢察權獨立行使外，還應當通過法律，賦予檢察機關以技偵手段，提高檢察機關的偵查能力，同時，對那些阻礙、干擾檢察機關依法行使偵查權的個人或單位，應當規定以妨礙司法或公務罪論處。
　　
　　三、增加公益訴訟權和違憲調查控告權
　　
　　(一)公益訴訟權
　　公益訴訟權是國家干預社會生活，尤其是對危害國家利益、國家安全和社會公益的行為進行干預的結果，最早可追溯到14世紀法國出現的國王代理官制。檢察官“prosecutor”一詞即有公共利益代表者的意思。隨著近代民主法制的發展，過去代表國王利益的代理官逐漸進化為代表國家和公共利益的檢察官，特別是隨著國家不僅要檢控犯罪、還要維護社會公益和法制秩序的現代國家法治理念的建立，大陸法系和英美法系國家在改革完善檢察制度的過程中，開始賦予檢察機關對涉及公共利益的民事、行政案件進行法律干預的權力。現在，公益訴訟權已經成為大陸法系和英美法系主要國家檢察機關的一項基本權能，作為最高法律秩序和道德的代表，檢察機關正越來越多地參與到民事訴訟中，尤其是那些涉及“集體性利益”和“擴散性利益”的民事案件。在美國，環境保護法、防止空氣污染條例、防止水流污染條例、控制噪音等法律文件均授權檢察官提起相應訴訟，或支持訴訟。[6]上文提到，英國在剛剛修訂的《英國皇家檢察官準則》里，也將公共利益檢驗作為檢察官提起訴訟的一個重要階段。大陸法系國家更是如此，法國訴訟理論認為，檢察官是國家利益的代表，是社會公共利益的代表，凡是涉及國家利益、社會公共利益，涉及到公民重大利益的民事活動、行政行為，檢察官都要介入。近年來，公益訴訟越來越被我國法學界、司法實踐和社會各界所關注。有媒體稱：“隨著目前我國國有資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷、限制競爭行為及不正當競爭等案件不斷的增多，公益訴訟已經日益成為一個備受關注的話題。無論從國外公益訴訟的發展歷程，還是從我國現實情況看，公益訴訟的興起都是我國社會和法治進步的一個重要標志。隨著現代社會的發展，人們的權利義務日益集體化、社會化和分散化，像環境污染、消費者權益保護等案件，涉及到的損害平均到每個人往往很小，不足以引起人們對案件的起訴，但若擴大到整個社會，則損害就大多了。再加之現代組織的日益集團化，傳統意義上的那種個人主義式的一對一的訴訟模式，已經難以承擔起保護被害人利益的作用。但我國目前的原告資格理論基本上采取的還是實體權利標準，即原告必須是享有實體權利人，具有很強的個人主義色彩，已經不能適應時代發展的要求。建議在修訂法律時，賦予檢察機關有權對侵犯國家利益、公共利益和不特定多數人利益的民事案件提起訴訟，以維護國家利益、公共利益，以及需要國家提供特別保護的公民利益。
　　
　　
　　(二)違憲調查控告權
　　違憲調查控告權其實應當歸位于檢察彈劾權。憲法監督制度是現代法治國家的普遍性選擇，像英國、德國、美國等先進西方國家，都設有違憲審查機制，如英國的議會、德國的憲法法院，美國的普通法院等都有違憲審查權。在我國現行憲政體制下，我同意有關學者的觀點，應當考慮賦予檢察機關違憲調查控告權，同時在人大之下建立憲法委員會，由檢察機關對違反憲法的法律文件、法律行為和國家機關之間的權限糾紛進行調查，并控告至憲法委員會，由憲法委員會作出是否違憲的裁定。[7]賦予檢察機關以違憲調查控告權，是檢察權維護國家法律統一正確實施職能的應有之義，更是我國當前打擊地方保護主義和部門保護主義，確保政令暢通的現實需要。當前，在我國，隨著市場經濟體制的建立，經濟主體和利益主體日益呈現出多元化和地方化趨勢，地方政府及一些政府部門在制定政策、出臺法規規章時不可避免會帶有地方或部門利益的考慮，甚至出現違反憲法和法律規定的現象，而對中央政府的政令，各地和各部門基于地方或部門利益，也會出現怠于執行或不執行的情況，導致上有政策，下有對策。考慮到上述因素，很有必要在我國建立相應的違憲調查和審查機制。
　　
　　(三)引入檢察彈劾權概念
　　檢察彈劾權是指檢察機關對國家公職人員在履行職務的過程中不作為或違法作為的行為進行調查進而控告從而啟動相應程序進行糾偏懲處的權力。相對于其他權能，檢察彈劾權最能體現檢察權作為國家強制性權力維護法律統一實施、發揮制衡功效的權力特點和行使特征。作為重要的法治手段，彈劾制度在其他國家的政治生活中運用得較為廣泛，對國家內部管理權能的制衡作用很大。彈劾的特定法律地位表明這一行為必然引起國家相關權能介入，啟動調查程序，直至司法程序，它符合檢察權的行使特征。其實，我國歷史上的御史制度就是一種典型的司法彈劾制度。但是，就制度層面來講，我國目前尚未形成真正意義上的彈劾制度，雖然有人講我國現行的檢察權可以被視為廣義上的檢察彈劾權。因此，在修訂法律時，建議我國引入檢察彈劾權的概念，并通過法律予以明確。引入檢察彈劾權這一概念，可以明確表明檢察權是一種帶有強制性的國家權力，它的行使必將引起相應的法律程序和法律后果，從而可以有效地彌補現行檢察權的行使所表現出的缺乏剛性的致命問題。在適用范圍上，它不僅適用于行使訴訟檢察權，主要表現為違憲審查控告權以及對特殊資格主體涉嫌職務犯罪案件的初查、立案、偵查和控告權等，同時也適用于非訴訟檢察權，主要表現為對特殊資格主體職務活動中的一般違法行為的建議糾正和建議處分權，以及就某一具體事件啟動調查聽證程序權等。
　　
　　參考文獻
　　[1]劉熾、王建榮：《比較與借鑒：暫緩起訴制度研究》，載《人民檢察》2005年第3期(上半月)，第37頁。
　　[2]劉立憲、吳孟栓：《國際檢察制度發展趨勢的把握與分析》，載《國家檢察官學院學報》1999年第3期。
　　[3]陳光中：《中德不起訴制度比較研究》，中國檢察出版社2002年版，第174頁。
　　[4]麥高偉、杰弗里·威爾遜：《英國刑事司法程序》，法律出版社。
　　[5]孔璋：《警檢關系的模式與選擇》，載《人民檢察》2005年第3期(上半月)，第20頁。
　　[6]張培田：《檢察制度本源芻議》， 載劉立憲主編：《檢察論叢》(第二卷)，第416頁。
　　[7]孫謙：《中國的檢察改革》，載《法學研究》2003年第6期。
　　責任編輯：安益石