對俄羅斯收入分配制度考察

　　自1992年蘇聯解體以來的十多年時間里，俄羅斯貧富差距急劇拉大，特別是在轉軌最初幾年近1.2億居民生活水平下降了66—80％，實際收入減少了一半到三分之二不等。10％最富有居民的收入與10％最貧困居民的收入的比值，1991年為4.5倍，1992年為8倍，1994年為15.1倍。據俄官方統計，在改革之前的1991年，貨幣收入低于貧困線的人口為610萬，僅占俄人口總數的4.1％；1992年實施改革以后貧困人口猛增為5020萬，占俄人口總數的33.5％；1995年為3660萬人，占俄人口總數的25％。
　　這種貧富分化比較集中地表現在地區之間、城鄉之間、不同經濟部門之間貧富差距的擴大。貧困地區就業人員的收入比富裕地區就業人員的收入低三分之一；貧困地區領取撫恤金的居民比富裕地區的多30％。不同經濟部門之間的收入差距也持續拉大，特別是石油等能源部門、金融部門的職工收入遠遠高于其他部門的職工收入。公職人員的工資水平相對較低，一般公務員月工資收入只有幾百美元，與私營部門職工平均收入水平相比相差幾倍到十幾倍。因此，公務執行中公職人員不規范的收費行為和公開的勒索行為是常見的現象。
　　俄羅斯的貧富分化是在解體后兩三年的短時間內出現并明顯加劇的，很多中外學者都喜歡用“一夜之間”來描述俄羅斯暴富群體和廣大新貧民的出現。自上世紀90年代中后期起，俄聯邦政府開始著手解決社會貧富分化問題。
　　
　　一、俄羅斯聯邦政府對收入分配調控的主要舉措
　　
　　（一） 退休養老金制度及其改革——強制保險同自由保險制度相結合
　　1991年12月，俄政府頒布退休養老基金法，建立獨立于國家預算的退休養老基金。基金來源于國家、單位和個人三條渠道。初步改變了過去主要依靠國家預算撥款的狀況。但隨著人口老齡化，就業人數日益減少，企業繳費下降，退休人員增多，國家養老基金的赤字越來越大。經過多年醞釀，于2001年12月5日起，議會通過《勞動老殘恤金法》和《強制老殘恤葬保險法》，對現行的養老金制度進行了改革，并從2002年1月1日起正式實行。改革的主要內容，一是引入積累原則，由過去的統籌分配方式，改為建立個人賬戶；二是改變養老金的發放條件；三是改變未來養老金數額的確定方式，使被保險人未來領取的養老金與其繳費年限和工資水平掛鉤。
　　通過以上改革，職工養老金將來自于國家養eQ+DgPGbaDlxt+XTlXf7kA==老基金和個人退休賬戶兩部分。在新制度下，國家對已退休職工的義務不變，但年輕職工退休時將從國家管理的養老退休基金中可獲得部分養老金，另一部分來自新的個人退休金賬戶。每個職工都可以自由選擇退休保障方案，并且養老保險項目參與者有更多的權利和自由來選擇投資增值方式，繳費者不僅可以把個人賬戶中的錢放在國有基金中，也可以交給非國有基金運作。使國家強制的退休保險制度同自由的退休保險制度結合起來。這一改革過程將延續到2016年前后。
　　（二）社會保障稅制度的改革——實行統一社會稅
　　1992年俄羅斯將原體制中的國家包辦式的社會保障改變為國家、企業、個人共同負擔的社會保障基金，即退休基金、社會保險基金（包括失業和救濟）、強制醫療保險基金。但俄羅斯四分之三的社會保障基金是自己獨立征收保障金，因而造成了許多重復性的工作。為改變社會保障金征收體系和方法的缺陷，俄羅斯在2002年開始正式實行“統一社會稅”制度。統一社會稅屬于聯邦稅種之一，實質上類似于通常意義上的社會保障稅。它把原來的三項基金合在一起，納入預算實行統一的上繳額度、統一的核算和監督形式以及統一的懲治違法措施，同時小幅度降低社會稅率，從原來占工資的39%降到35%。從2004年起，將每年把統一社會稅率再降2—3%，直到最終達到30%以下。既達到精簡稅種、減輕稅負的目的，又極大提高了政府的征稅工作效率，使稅種、稅制進一步與國際社會實現了“接軌”。
　　統一社會稅的課稅對象是雇員的工資、薪金收入額，以及自營人員的經營純收益額。這里的工資和薪金，不僅包括雇主支付的現金，還包括具有工資性質的實物收入和等價物收入，但工薪以外的股息、利息所得、資本利得等不計入社會保障稅的稅基之內。俄羅斯的社會保障稅具有很強的收入再分配特征。
　　統一社會稅使用遞減稅率，引入三級稅率替代原有的四級稅率，從2005年1月1日起稅率將再次降低，即年人均收入在28萬盧布以內按26%的稅率征稅，年平均收入在30—60萬盧布按10%稅率，年平均收入在60萬盧布以上按2%稅率加上超過60萬盧布固定征收的104800盧布。但是這一政策的實施使政府每年損失2800億盧布（約合96億美元）的稅收。
　　(三)所得稅制度改革——實行單一稅制
　　2000年7月，國家杜馬通過了政府的稅制改革方案。改革的主要目標是簡化并改善稅收結構，降低整體稅收負擔水平。改革力度相當大，稅種從200多種銳減為28種。引人注目的一項改革是對個人所得稅實施單一稅制，即從2001年1月1日起，取消原有的12%、20%和30%的三檔累進稅率，對居民納稅人獲得的絕大部分收入(如工資、薪金等)實行13%的單一稅率，這是整個歐洲最低的個人所得稅稅率水平。此外，針對非居民納稅人和某些特定收入(如特定的利息收入、博彩收入等)設置了30%和35%兩檔補充稅率。為照顧低收入者和納稅人的一般生活需求，新稅制還設定了標準扣除額。
　　從目前的情況看，俄羅斯個人所得稅改革基本上是成功的。實施單一稅的2001年，個人所得稅征收了2547億盧布，比2000年增加了802億盧布，增幅為46%。扣除通貨膨脹因素，稅收實際增長了28%。
　　在實施個人所得稅單一稅率和降低公司稅率的同時，俄羅斯取消了絕大部分減免稅政策，目前已基本不搞所得稅稅收減免。
　　(四)繼續完善社會福利與救濟制度
　　解體后的經濟衰退和社會動蕩使相當一部分人淪為貧困者，一時間貧困問題凸顯。對此，俄聯邦政府給予了高度關注，并將對社會弱勢群體的扶助和完善社會福利與救濟制度作為政府的重要工作。目前，俄羅斯的社會福利和救濟資金來源于中央和地方政府預算及專項基金，由中央和地方政府管理。補助的項目有食品補貼、貧困家庭補助、老年人和殘疾人的福利等。具體實施社會福利和救濟的是地方政府。由于各地經濟發達程度和政府財力的差異，實際執行的標準與聯邦政府的政策規定存在或多或少的距離。社會救助力度的不斷加大，使俄羅斯的貧困階層規模已經比90年代有了明顯的下降。
　　
　　二、啟示與建議
　　
　　對俄羅斯的激進式改革方式及其效果的評價是眾說紛紜的。但種種跡象表明，俄羅斯目前已經走出陣痛期，開始步入正常的、較快發展的軌道。其中，收入分配制度改革是其制度改革的重要內容，并成為俄羅斯發展的重要推動因素。
　　（一）應重視制度轉型期社會救助制度的建立，加大政府對社會弱勢群體的扶助力度
　　市場經濟國家在福利制度改革中已普遍接受救助模式的觀念。在救助模式之下政府主要負責特殊社會弱勢群體的保障。在制度轉型國家中就意味著由國家統包的福利分配模式轉向政府與社會共同分擔社會保障責任，并在削減對富裕家庭援助水平的同時，社會支出轉向有利于居民中弱勢群體的再分配。俄羅斯社會福利制度和社會保障制度的轉換沿襲了這一方向，應該說基本上是成功的。
　　我國改革開放以來，在全面引入市場競爭機制的同時，在除國有單位（特別是機關單位）之外的更大范圍內，放棄了原有的社會福利和社會保障方式，在相當長的時間里眾多弱勢群體處于無助狀態，適應市場經濟體制的新的社會保障和救助制度又遲遲不能建立起來，貧富分化日益加劇。在社會保障和社會福利制度方面，我們至今仍然存在著對部分強勢人群的過度保護和對社會弱勢群體救助總體不足并存的問題。今后，我國社會保障和社會福利制度的建設，應當逐步走上全國統一的路，寧可國民福利水平低一點，也應當構建“全國統一社保制度”，同時應加快社會救助制度的建立和完善，加大政府對社會弱勢群體的扶助力度。
　　
　　（二）加快社會保障的制度化建設，盡快實現社會保障法制化
　　俄羅斯社會保障制度的法制化程度較高，使其具有法律的強制性和制度的規范性。比較之下，我國社會保障的法制化建設相對滯后，至今缺乏社會保障的專門法律，社會保障制度化還有相當距離。因此，制定社會保障法，應作為我國社會保障制度建設近期工作的重要內容。在社會保障法中，要對國家、企業和個人在社會保障中的權利和義務做出法律層面的強制性規范，并對一些社會保障方式做出法律規范，如養老金的指數化制度等。
　　（三）規范社會保障籌資方式，盡早開征社會保障稅
　　與世界其他國家的社會保障稅相比，俄羅斯統一社會稅的開征時間并不長。從世界范圍來說，社會保障稅也顯得尤為重要。幾乎現今所有的西方國家都開征了不同形式的社會保障稅。據世界銀行1996年統計，發達國家社保稅占中央稅收總額的28%，而發展中國家為6% 。我國至今仍采用政府統籌社保基金的形式，這類似于準社會保障稅，但是既不規范，又缺乏強制性、公平性。我國應該借鑒國外成功的經驗，盡早開征社會保障稅。
　　（四）重視提高個人所得稅征收效率和對收入分配的實際調節效果
　　目前，在我國個人所得稅累進制實施中，由于缺乏健全的收入信息管理系統和先進的稅收征管手段，使得對高收入人群的所得稅累進征收基本失效，并且由于仍然是分項征收，造成征收成本和漏稅可能的加大，不利于發揮所得稅對公平收入分配的調節作用。因此，單一稅“簡化、公平、效率和鼓勵投資”的基本思想對我國具有借鑒意義。長期以來，我們對個人所得稅改革的思考一直拘泥于由完全分類課征轉為綜合和分類相結合的模式，但實行綜合稅制的條件，如收入、財產準確歸集等，在短期內還難以具備。而“單一稅”思想實際上為我國個人所得稅改革提供了一個新的思路。我們應繼續關注單一稅理論和實踐的進展情況，掌握更為充分可靠的資料，從而對單一稅在我國的實施前景有一個更為準確的判斷。
　　（五）重視人力資本投入，為公民的機會公平創造條件
　　俄羅斯政府重視對教育事業的投入。政府對教育的財政投入始終不低于財政支出的5%。中小學全部實行免費教育，有近一半的大學（公立大學）也實行免費教育。公平的教育機會也為個人的平等競爭和社會的公平分配創造了前提條件。
　　借鑒俄羅斯經驗，我國應當將教育的普及（在有條件的地方應盡快實現普及高中）和水平的提升（加快提高大學入學率）作為一項戰略性任務來抓，政府應重視對人力資本的投入，為公民的機會公平創造條件。
　　（報告執筆人：李爽；考察團成員：陳東琪、楊宜勇、李爽、張本波）