關(guān)于修訂完善預(yù)算法的主要看法和建議

　　《中華人民共和國預(yù)算法》自1994年頒布以來，對于規(guī)范預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算行為，加強(qiáng)我國的預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算分配和監(jiān)督職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但從預(yù)算法執(zhí)行近10年的實(shí)踐看，特別是從發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和實(shí)施依法治國方略的要求來看，現(xiàn)行的預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段改革開放和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，存在一些明顯的不足和缺陷，歸納起來主要有三方面的問題：一是隨著我國改革開放的深入發(fā)展和社會主義公共財(cái)政的逐步建立，不斷深化財(cái)政預(yù)算改革，出現(xiàn)了許多新情況，建立了不少新制度，如部門預(yù)算制度、政府采購制度、國庫集中支付制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、收支兩條線制度等等，預(yù)算法缺乏許多新內(nèi)容、新規(guī)定，已經(jīng)滯后于改革開放，特別是滯后于財(cái)稅改革，需要通過修改預(yù)算法將實(shí)踐證明行之有效的新制度以法律形式固定下來；二是我國預(yù)算法律制度本身也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算體系不完整、預(yù)算內(nèi)容不透明、預(yù)算調(diào)整不合理、預(yù)算科目不科學(xué)、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等，需要通過修改預(yù)算法加以改善；三是預(yù)算法有些條款規(guī)定過于籠統(tǒng)原則，缺乏可操作性，特別是缺乏人大對預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段深化財(cái)政預(yù)算改革、嚴(yán)格預(yù)算審查監(jiān)督和加強(qiáng)預(yù)算管理的要求，迫切需要修改和完善預(yù)算法，盡快解決我國預(yù)算法律制度存在的主要問題，并為逐步解決財(cái)政預(yù)算體制中的深層次矛盾創(chuàng)造良好條件。
　　預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算審批監(jiān)督和預(yù)算管理執(zhí)行的基本法律，是財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的根本大法。修訂和完善預(yù)算法不僅是做好預(yù)算審批監(jiān)督和預(yù)算管理執(zhí)行的根本前提，而且關(guān)系到我國市場經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政體制的健全和完善。修訂預(yù)算法的指導(dǎo)思想，從總體上看，一要以社會主義市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政理論為指導(dǎo)，以促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革完善和健全公共財(cái)政體制為目標(biāo)；二要按照現(xiàn)代法治理論，根據(jù)依法治國基本方略的要求，建立健全比較完備的財(cái)政預(yù)算法律制度，真正做到有法可依，努力促進(jìn)依法理財(cái)；三要堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧人民群眾各方面的利益，注重經(jīng)濟(jì)、社會與人的全面、可持續(xù)、和諧發(fā)展，促進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)。
　　預(yù)算法涉及國家、集體、個人三者利益分配、中央與地方利益分配、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個方面，需要修改的范圍很廣、內(nèi)容很多，由于目前一些關(guān)系重大的政治經(jīng)濟(jì)體制尚未改革或確定下來，中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分尚不科學(xué)，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，分稅制預(yù)算體制和轉(zhuǎn)移支付制度尚未規(guī)范化、法制化，要進(jìn)行根本性的預(yù)算法大改的條件還不夠成熟。鑒于我國的上述現(xiàn)狀和條件的制約，這次修訂預(yù)算法在范圍、內(nèi)容和程度上，進(jìn)行大改的可能性不大，而進(jìn)行小改又缺乏實(shí)質(zhì)性意義，因而這次修訂預(yù)算法的初步設(shè)想，從范圍、程度和內(nèi)容來看，只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應(yīng)當(dāng)放到以后逐步解決。在這個初步設(shè)想和上述指導(dǎo)思想的大前提下，這次修改預(yù)算法需要重點(diǎn)研究解決以下主要問題：分稅制預(yù)算體制改革問題、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時間矛盾問題、預(yù)算編制改革問題、部門預(yù)算改革問題、人大審查監(jiān)督預(yù)算的重點(diǎn)問題、預(yù)算超收收入使用問題、預(yù)算調(diào)整問題、加強(qiáng)人大預(yù)算的審查監(jiān)督問題、決算草案編制審批問題、預(yù)算外資金使用監(jiān)督問題、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督問題、國庫支付制度改革問題等。
　　
　　（一）關(guān)于改革和完善分稅制預(yù)算體制
　　
　　實(shí)行分級管理的分稅制預(yù)算體制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍推行的財(cái)政管理體制模式。目前分稅制存在的主要問題：一是中央與地方事權(quán)劃分尚不明確、不科學(xué)，特別是對經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的劃分；二是中央與地方財(cái)權(quán)的劃分不清晰、不合理，分配關(guān)系尚未理順，地方稅體系不健全，地方主體稅種缺位，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)力規(guī)模過小，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍比較困難，難以支撐地方政府正常運(yùn)行；三是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不科學(xué)、不透明，轉(zhuǎn)移支付有較大的隨意性，難以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間收入差距的功能。
　　為了改革和完善分稅制預(yù)算體制，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)增加和明確規(guī)定以下內(nèi)容：一要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的要求，將政府事權(quán)控制在市場F5j/R2kcEwhJ05oFs8dWKQ==失效的領(lǐng)域、社會公共事務(wù)和宏觀經(jīng)濟(jì)層次；二要根據(jù)區(qū)域性原則和受益性原則，科學(xué)合理劃分各級政府的事權(quán)，將屬于管理全國性的社會公共事務(wù)和宏觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)限劃歸中央政府，將屬于管理地方性的社會公共事務(wù)和中觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)限劃歸地方政府；三要按照分級財(cái)政管理的要求，將所有的稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，使得各級政府履行社會性公共管理事務(wù)和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)有相應(yīng)的財(cái)力保證；四要按照公平、透明原則，健全和完善科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，保證地區(qū)之間人均可支配財(cái)力的相對公平，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過上述改革，逐步理順中央和地方的分配關(guān)系，整頓規(guī)范分配秩序，逐步解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難等問題。
　　
　　(二)關(guān)于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時間的矛盾
　　
　　先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出，是預(yù)算管理監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則。但是，目前由于種種原因，全國人民代表大會一般在3月份召開，國家預(yù)算要經(jīng)過全國人民代表大會的審查批準(zhǔn)，才具法律效力，才能執(zhí)行預(yù)算，這就出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行在前，預(yù)算批準(zhǔn)在后的不正常現(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
　　為了解決預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時間的矛盾問題，可有三種方法：一是修改預(yù)算年度，將預(yù)算年度改為從自然年度3月份至下年度的3月份，如果修改預(yù)算年度，就會出現(xiàn)預(yù)算年度與自然年度不一致而帶來一系列新的矛盾和弊端，給正常的社會和經(jīng)濟(jì)生活造成諸多的問題甚至出現(xiàn)混亂，這種削足適履的做法，不僅于事無補(bǔ)，無法解決根本問題，而且造成極大的副作用，實(shí)在得不償失；二是在人民代表大會召開之前，比照上年度預(yù)算執(zhí)行的情況，政府有關(guān)部門先編制一個第一季度臨時預(yù)算，由政府提請人大常委會審查批準(zhǔn)后執(zhí)行，在人民代表大會召開后，再按人代會批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，這種方法簡單易行；三是全國人民代表大會逐年提前召開，由目前本預(yù)算年度的3月份提前到年初1月份或上預(yù)算年度的年末12月份召開。人民代表大會審查的重點(diǎn)是本年度的預(yù)算，上年度的預(yù)算執(zhí)行情況改由政府有關(guān)部門報(bào)告預(yù)計(jì)執(zhí)行情況，到6月份審查決算時，專門審查上年度的預(yù)算執(zhí)行情況，這種方法較為理想，但在具體操作上有一定的難度。
　　
　　 (三)關(guān)于預(yù)算編制改革
　　
　　財(cái)政部門傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般為3~4月，編制時間既晚又短，內(nèi)容過于簡單粗略，影響預(yù)算編制的科學(xué)性，預(yù)算科目多數(shù)只有類級的數(shù)據(jù)，少數(shù)有款級的數(shù)據(jù)，很多預(yù)算支出沒有落實(shí)到具體項(xiàng)目，預(yù)算既不完整，透明度又太低，致使“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，既不利于人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，又不利于預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，影響了部門預(yù)算的批復(fù)和預(yù)算資金的下?lián)苁褂茫械馁Y金甚至到年底才能下?lián)埽粌H影響了財(cái)政資金的使用效益，而且形成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象，追加支出不斷，隨批隨用，影響國家預(yù)算的嚴(yán)肅性。近幾年來，中央預(yù)算編制雖然有所改進(jìn)，編制時間比以前提前了，預(yù)算內(nèi)容也有所增加，但離加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的要求仍有一定距離。
　　先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出，是預(yù)算管理監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則，編制好預(yù)算則是堅(jiān)持這項(xiàng)原則的基本前提。為了克服上述預(yù)算編制的問題，早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，必須在預(yù)算法中明確規(guī)定：一是預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年的年初開始至年末結(jié)束，編制期限為12個月，在每個預(yù)算年度開始前必須將預(yù)算草案全部編制完畢；二是中央預(yù)算和地方各級預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算包括公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算；三是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，政府本級公共預(yù)算收支按一級預(yù)算單位編制，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支按類別和重大建設(shè)項(xiàng)目編制，社會保障預(yù)算收支按社會保障和補(bǔ)助的類別編制，轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的類別編制；四是應(yīng)當(dāng)逐步采用因素法的預(yù)算編制方法，按照國家預(yù)算完整性原則的要求，編制綜合預(yù)算，綜合預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支、政府基金收支；五是規(guī)范和細(xì)化部門預(yù)算的編制，明確規(guī)定部門預(yù)算編制的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序和要求等；六是決算編制從預(yù)算年度結(jié)束后的下一年開始，編制期限為6個月。
　　
　　
　　（四）關(guān)于部門預(yù)算改革
　　
　　為了適應(yīng)社會主義公共財(cái)政的要求，實(shí)行部門預(yù)算，可使國家預(yù)算不斷規(guī)范和細(xì)化，不僅大大提高了預(yù)算的科學(xué)性和透明度，有力地促進(jìn)財(cái)政部門合理分配和有效監(jiān)管預(yù)算資金，而且為各級人大對預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件，增強(qiáng)了預(yù)算審查監(jiān)督的力度。歸納起來，實(shí)行部門預(yù)算可以增強(qiáng)四性：一是增強(qiáng)預(yù)算的完整性。國家預(yù)算是由部門預(yù)算和單位預(yù)算組成的，雖然預(yù)算法對部門預(yù)算早有規(guī)定，但多年來一直沒有實(shí)行，使國家預(yù)算缺了一大塊，有了部門預(yù)算，國家預(yù)算才能完整。二是增強(qiáng)預(yù)算的綜合性。由于部門預(yù)算實(shí)行綜合預(yù)算，即對預(yù)算內(nèi)外的收入、支出統(tǒng)一編入部門預(yù)算，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一監(jiān)管。由于部門預(yù)算包括一般預(yù)算、基金預(yù)算和預(yù)算外資金，綜合反映政府收支的全貌，使預(yù)算內(nèi)容更加完整，使人大審查監(jiān)督范圍更加全面。三是增強(qiáng)預(yù)算的透明性。部門預(yù)算編制到部門、單位和項(xiàng)目，反映預(yù)算的具體內(nèi)容和支出方向，使預(yù)算內(nèi)容大大細(xì)化，更加公開透明，使人大審查監(jiān)督的對象更加明確具體。四是增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性。部門預(yù)算按因素法編制，反映政府職能的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持有保有壓，使預(yù)算資金的投向更加科學(xué)合理，人大審查監(jiān)督更好地把握重點(diǎn)、富有成效。
　　實(shí)行部門預(yù)算改革，必須編制部門預(yù)算和單位預(yù)算；各部門必須將本部門所屬各司局、各單位所有需要的預(yù)算資金，統(tǒng)一歸口，綜合平衡成為部門預(yù)算；財(cái)政部門只對部門一個口子，統(tǒng)一審核部門預(yù)算，批復(fù)部門預(yù)算，劃撥預(yù)算資金。為了規(guī)范和細(xì)化部門預(yù)算，《預(yù)算法》必須體現(xiàn)部門預(yù)算的上述特性，對部門預(yù)算提出明確的、統(tǒng)一的要求，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定部門預(yù)算的基本原則、政策依據(jù)、適用范圍、主要內(nèi)容、收支項(xiàng)目、編制方法、定額標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)批程序和有關(guān)要求等，以利于財(cái)政部門的統(tǒng)一管理和控制，又利于人大的審查監(jiān)督。為了保證部門預(yù)算的完整性，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定部門預(yù)算按照綜合預(yù)算編制，包括公共預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和預(yù)算外收支。
　　
　　（五）關(guān)于明確初步審查的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)
　　
　　目前，預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量還不高、效果還不理想的一個重要原因是，預(yù)算審查的時間過于短促，一般由人大財(cái)經(jīng)委對預(yù)算進(jìn)行初審的時間不到一個月，而由人代會代表討論審查的時間最多只有一天。由于預(yù)算的專業(yè)性、政策性、法律性很強(qiáng)，代表和委員們在很短的時間內(nèi)很難全面審查，把握重點(diǎn)，抓住要害，對預(yù)算進(jìn)行深入的、實(shí)質(zhì)性的審查。
　　為了改進(jìn)和加強(qiáng)對預(yù)算的初步審查工作，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定，財(cái)政部門在人代會舉行的一個半月前，將預(yù)算方案的主要內(nèi)容提交人大預(yù)算工委，先由預(yù)算工委進(jìn)行預(yù)審，并向財(cái)政部門提出對預(yù)算草案的初步分析意見和需要提供的材料。在人代會舉行的一個月前，財(cái)政部門將預(yù)算初步方案提交人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。為了規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算審查，提高預(yù)算審查質(zhì)量和效果，必須在《預(yù)算法》中明確人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查和預(yù)審的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)：一是預(yù)算安排的指導(dǎo)思想是否符合國家的財(cái)經(jīng)政策，是否反映了經(jīng)濟(jì)和社會的實(shí)際情況和基本需要；二是預(yù)算編制是否符合有關(guān)法律的要求，是否體現(xiàn)積極可靠、量入為出、收支平衡的原則；三是收入安排是否與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長幅度相適應(yīng)，該納入預(yù)算的收入是否都納入了預(yù)算；四是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，各項(xiàng)公共支出特別是法定重點(diǎn)支出項(xiàng)目，如科技、教育和社會保障等的支出安排是否妥當(dāng)，是否達(dá)到法定的增長幅度；五是預(yù)算費(fèi)是否按法律規(guī)定的比例設(shè)置；六是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算擬采取措施是否切實(shí)可行；七是上年預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，是否符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定；八是其他重要問題。
　　通過明確規(guī)定預(yù)算審查監(jiān)督的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)，不僅可以規(guī)范人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委審查監(jiān)督預(yù)算的行為和要求，而且可以在全面審查預(yù)算的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，促進(jìn)預(yù)算審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，不斷提高預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。
　　
　　 （六）關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督
　　
　　 由于有關(guān)法律缺乏對預(yù)算超收收入使用的規(guī)定，目前政府財(cái)政部門多收就可以多支，致使預(yù)算超收收入的使用出現(xiàn)較大的隨意性，也游離于人大常委會的監(jiān)督之外。近幾年，全國每年超收1000億元以上，超收數(shù)額也愈來愈大，2001年全國預(yù)算超收1500多億，中央預(yù)算超收70