歐盟政治一體化進程中的歐洲議會

　　隨著歐洲政治一體化的深入，歐洲議會這一“超國家”制度形式的作用理應得到加強，而且近年來發生的一些重要政治事件似乎表明歐盟各國加強歐洲議會作用的政治意愿。歐洲議會在選舉制度和職能等諸方面的變化無疑將會成為歐盟政治一體化進程中最重要的一個方面。此外，歐洲議會在外交事務上的某些異常舉動也備受其他國家關注。本文旨在對歐洲議會及其相關問題做一概括性的介紹。
　　
　　一、歐洲議會的由來
　　
　　歐洲議會建立和健全的過程是和歐洲一體化的進程息息相關的。第二次世界大戰結束以后，飽受戰爭之苦的西歐國家尋求聯合。1951年4月，在著名的《舒曼》宣言中，法國外交部長羅貝爾-舒曼受讓-莫內的啟發，提出法、德兩國以及所有愿意參加的歐洲國家共享煤炭、鋼鐵資源的建議。1951年4月，德國、比利時、法國、意大利、盧森堡和荷蘭6國在巴黎簽署了《歐洲煤鋼共同體條約》，同年7月，條約正式生效。8月，共同體高級事務委員會開始行使職權，比利時外交部長保羅-亨利·斯帕克當選為共同大會主席。隨后，在充分協商的基礎上，比利時、法國、德國、意大利、盧森堡和荷蘭6國在羅馬簽署了具有里程碑意義的歐洲經濟共同體(CEE)和歐洲核能共同體條約(EURATOM)，簡稱《羅馬條約》。“三大條約”的簽署為歐洲議會的建立奠定了基礎。1958年3月，歐洲議員大會成立大會在法國的斯特拉斯堡舉行，以代替歐洲煤鋼聯盟共同大會。羅貝爾-舒曼當選為主席。1962年3月，歐洲議員大會決定更名為歐洲議會。
　　
　　二、歐洲議會的選舉制度
　　
　　在1979年歐洲議員由全民選舉產生之前，歐洲議員是由上述三個條約簽署國的議會任命的。在實行完全統一的選舉程序之前，歐盟各國目前的情況有所不同：
　　（一）選舉日期。由歐盟理事會在征得歐洲議會的同意之后決定。各國選舉應在確定的選舉日所在的一周內（從星期四到星期日之間）進行，最后一次選舉是在2004年6月10日至13日舉行的。
　　（二）選區。除愛爾蘭、英國、德國、比利時和法國特別是人口在2000萬以上的國家有幾個選區外，其他國家只有一個選區。例如，法國有8個選區，本土7個，海外省和領土構成一個共同選區。而比利時則由法語、荷蘭語和德語區分別構成三個選區。
　　（三）比例代表制。大部分國家沒有規定一個黨派在議會獲得席位的最小選票比例。但德、法等國規定，如果一個黨派在選舉中的得票比例不超過5%，或4%或3%，就沒有獲得議會席位的資格。
　　一些國家允許選民混合圈選，而在另一些國家則只能投一個黨派的票。
　　（四）對兼職的要求。為了減少議員中經常發生的缺席現象，避免一些重要人物在選舉過程中被列在黨派候選人名單的前幾名當選后又辭職的情況，歐洲議會和歐盟理事會決定，在下列情況下不能當選歐洲議會議員：政府成員；歐盟委員會成員；歐洲法庭相關人員及在歐盟有關機構工作的各類人員等。除愛爾蘭和英國外，從2004年的選舉開始，其他各國議會議員不能成為歐洲議會議員的候選人。
　　（五）選舉和被選舉權。18歲為各國公民參加選舉的法定年齡。任何一個歐盟成員國的國民可在其居住的另一歐盟成員國投票，享有和該國國民一樣的權利。但各國對“居住”時間等的要求有不同的規定；各國對被選舉年齡的限制從18歲（芬蘭等9國）到35歲（波蘭）不等。
　　（六）促進男女平等的規定。歐洲議會中的女議員所占比例遠比其在各成員國議會中的比例要高，而且這一比例隨各屆選舉不斷上升。但實施男女平等原則的具體要求由歐盟各政黨自行規定。
　　歐洲議會的選舉每五年進行一次。歐洲議會議員的總數隨著歐盟的不斷擴大而不斷增加。各國所占名額原則上按其人口占歐盟總人口的比例分配。2004年選舉產生的議員人數最多的是德國，有99名，最少的是馬耳他，只有5名議員。而法、意、英三國因人口數基本相同而各有78位議員。但上述四個大國約占全體議員的45.5%。《歐洲憲法條約》規定歐洲議會的議員人數將不超過750名，并將每個成員國的議員人數的最低限額由4個增加到6個。盧森堡現有6個議員。同樣數目的德國議員所代表的人口數是盧森堡現有人口的10倍。
　　
　　三、歐洲議會職能的強化
　　
　　雖然歐洲議會在各方面仍不能和各國議會相比，但作為惟一通過民主選舉產生的歐盟權力機構，其作用似應進一步發揮，以解決所謂“民主缺失”問題。從1952年成立到1997年全民選舉，它實際上只是一個咨詢機構。之后，幾個重要條約的簽署對歐洲議會權力的擴大起到了重要的作用。
　　（一）《統一歐洲文件》，也譯為《單一歐洲條約》（1987），引入了歐洲議會和歐盟理事會在立法程序上的“合作機制”。但需要說明的是，在這種合作機制下，仍由歐盟理事會做最后決定。
　　（二）《馬斯特里赫特條約》（1993）則引入了對歐洲議會具有重要意義的“共同決策機制”，使歐洲議會在某些方面具有和歐盟理事會同樣權力的真正的立法機構。這些方面包括歐盟內部市場、人員和物資的自由流動、教育等。結構調整基金的使用和一些國際條約的簽署必須經過歐洲議會的同意。
　　（三）《阿姆斯特丹條約》（1997） 和《尼斯條約》（2001）進一步將共同決策機制適用的范圍擴大到如衛生政策，反對走私、偷稅漏稅和營私舞弊，職業培訓和環境保護等35個方面。
　　（四）《歐洲憲法條約》則將上述機制的適用范圍擴大到如知識產權、勞動保護、農業政策、司法合作等80多個方面。同時規定歐盟委員會主席將由歐洲議會選舉產生。“共同決策機制作為一個正常立法程序，賦予了歐洲議會一定范圍的立法權。”
　　概括起來，歐洲議會的職權主要表現在以下三個方面：
　　（一）與歐盟理事會一起行使立法權。通過“合作機制”，歐洲議會參加歐盟有關法規和條例的起草，并就歐盟委員會的提議提出意見。 歐盟委員會應根據歐洲議會的意見對上述內容進行修改。從1986年開始，在所謂“一致意見”機制下，由歐盟委員會簽署的國際條約及歐盟的擴大都必須經過歐洲議會的批準。這種機制也被擴展到別的方面，包括統一選舉法案。在“共同決策機制”下，議會可以在絕大多數情況下否決由理事會達成的“共識”。但條約中同時建立了一個調解機制（程序）。在立法過程中，理事會和議會經常協商，而且在一些方面，理事會必須聽取議會的意見。所以，還不能說歐洲議會具有真正意義上的完全立法權，但它確實越來越多地介入立法程序。
　　（二）與歐盟理事會一起行使對歐盟預算控制和批準的權力。歐盟預算必須由議會（批準）通過，這是其自1970年以來獲得的主要權力。預算在歐洲委員會準備就緒后，就在理事會和議會之間穿梭。議會對預算具有否決權，預算報告遭否決后需重新啟動預算程序。這種情況實際上已經發生過好幾次。但對于所謂“強制性”支出（約占四分之三的預算），其中對農業的補貼約占一半，議會只能對理事會的預算報告提出修改意見。而對非“強制性”預算的修正案，在有三分之二多數票的情況下，議會或予以通過或予以拒絕（這在1980年曾發生）。預算報告須由議會主席批準后才能最終通過。
　　（三）議會的監督權。這一監督權主要和歐盟委員會有關。監督權首先表現為議會可參閱所有歐盟委員會的報告，也可以書面或口頭的形式向歐盟委員會或理事會提問。只要四分之一的議員提出要求，議會還可舉行聽證會或組織調查委員會。
　　最重要的監督權莫過于不信任案，這可能導致歐盟委員會集體辭職。1999年桑特委員會因面對歐洲議會的彈劾而被迫辭職，而現任主席巴羅佐迫于壓力對他領導的歐盟委員會作出人事變動，反映了歐洲議會監督權的加強。
　　
　　總之，歐洲議會在立法權的行使及對行政的監督方面的職權只不過在有限的范圍內得到部分實現。這可以從歐盟理事會在歐盟決策機制中的中心地位及歐盟委員會不對議會負責的現狀看出來。
　　
　　四、歐洲議會的政黨團體
　　
　　歐洲政黨團體早在歐洲煤鋼共同體的共同大會時代就已存在，但這時候政黨團體是以意識形態為中心而劃分的。起初，只有三個政黨團體：基督教民主黨、社會民主黨和自由黨人。1979年歐洲議員由全民選舉產生使議會的政黨團體發生了變化。2004年的議會選舉形成了7個政黨團體。根據《歐洲議會章程》的規定，任何一個政黨組織都必須有至少19個議員，而且他們必須來自至少5個成員國。本屆議會現有的7個政黨團體是：
　　（一）歐洲人民黨（基督教民主黨）/歐洲民主黨（EPP-ED）。這是歐洲議會中目前最大的政黨團體，有263個議員，占全體議員的36%。它包括德國的基督教民主黨、英國的保守黨和其他中間、中右派政治力量。該黨團在2004年的大選中贏得38.2%選票，是惟一一個議員來自全體25個成員國的政黨團體。從國籍看，德國議員共49人，而丹麥和立陶宛只有1個議員。1999年以來，該黨團一直是歐洲議會中最大的黨團。
　　（二）歐洲議會社會民主黨。歐洲議會中的第二大黨團，現有200個議員，來自23個成員國。該黨團一直是歐洲議會的主要左派政治力量之一。法國社會民主黨在《歐洲憲法條約》公投中的分裂所造成的后果使人看到這一黨團的某些復雜性。
　　（三）歐洲自由民主聯盟。現有90個議員，分別來自19個成員國，政治傾向上屬中間派，是歐洲聯盟主義者，在議會中正好處于大黨團和小黨團之間。意大利、英國和法國是該黨團中議員人數最多的國家。
　　（四）綠黨/歐洲自由聯盟。歐洲自由聯盟是指所謂“無國家民族的代表（地區主義者）”[1]。這一黨團有42個議員，來自13個成員國。其中13位來自德國，而盧森堡等國只有一個議員。這是一個相對較年輕的黨團。綠黨是在上世紀70年代出現的，而它和“歐洲自由聯盟”的聯合是1997年7月才開始的。由于長期參加歐盟政治進程，綠黨所關心的實際上已經超出了與環境有直接聯系的問題，而涉及政治、經濟、社會和可持續發展等一系列問題。
　　（五）歐洲左派聯盟/北歐綠黨。該黨團有41個議員，來自14個成員國，在2004年的選舉中，共贏得近900萬選民的擁護。議員人數最多的是德國和意大利，各有7名議員。這一黨團由16個黨派組成，代表共產黨、其他左派和部分歐洲社會民主黨，其中兩個黨派屬于非歐盟成員國挪威和瑞士。現任黨團主席是法國共產黨人弗朗茨-烏爾茲。
　　（六）獨立/民主黨團，該黨團是2004年7月在原“民主、多元歐洲（ED）”的基礎上形成的，現有22位議員，約占議員總數的3%，他們分別來自8個成員國，其中英國“獨立黨”（UKIP）議員10名。這些英國議員主張英國退出歐盟。這一黨團的成員以反對“歐洲憲法條約”，常試圖“干擾”歐盟各國及歐盟委員會官員在歐洲議會大會上的講話或演說，采用特別的政治宣傳方式而引人注目。他們把自己描述為“歐洲批評主義者”、“歐洲悲觀主義者”。
　　（七）民族歐洲同盟（UEN），該黨團在2004年的選舉中獲得的投票率為3.7%，有27個議員，另加之后選舉的3名波蘭議員。其中，由兩個波蘭黨派產生的議員共10名，意大利有9名。“民族認同”、“文化”、“語言”、“家庭”等一般概念被該黨團賦予特殊的含義，以與所謂的“唯物主義的社會概念”相對立。
　　歐洲議會現在仍有43個議員由于各種原因而未能組成或加入一個黨團。就法律條文而言，議員在議會參加表決是個人行為，事實上，各個政黨團體對議員的影響是很大的。電視畫面上見到的，議會表決過程中不斷朝上朝下的“大拇指”就是這種事實的生動反映。
　　歐洲議會與各國議會不同，沒有執政黨和在野黨之分。從1979年到1999年，歐洲議會的多數派是由歐洲人民黨團（PPE）和歐洲社會民主黨團構成的。盡管1999年選舉后左、右兩大政黨不再正式合作，但從議會歷年投票的情況看，他們仍在50%以上的投票表決中作出同一選擇。同樣，受比例制的影響，議會主要機構的人選（包括歐洲議會主席、議會常務委員會及主管財務和行政的總務主任、調解員）和各個委員會的報告起草人等人選都和黨團的大小有關。正是為了能夠更多地影響幾個在決策中起重要作用的委員會的工作，法國等幾個國家增加了選區，以保證在比例制選舉條件下，國內幾個大黨能夠在有影響的委員會中有更多的議員。這說明，這些國家的政府對歐洲議會的專門委員會、特別是幾個重要委員會的重視。
　　
　　結束語
　　
　　從一個不受重視的咨詢機構到具有越來越重要的立法、批準和監督權，歐洲議會的成長過程反映了歐洲經濟、政治一體化的進程。以歐元為象征的歐洲經濟一體化取得了令人刮目相看的成就，但《歐洲憲法條約》 在公決中遇到的挫折也預示著政治一體化的艱難和曲折。然而，我們完全有理由相信，擁有發達的科學技術、優越的自然條件、共同的文化根基、一致的利益基礎和基本一致的政治意愿的歐洲諸國，一定能夠在比較短的時間內克服由發展水平上的差異等因素產生的一些問題，向政治一體化邁進。在這一過程中，歐洲議會作為惟一由民主選舉產生的歐洲共同體的權力機構，無疑將會在許多方面起到越來越重要的作用。近年來，歐洲議會做出了很大的努力來縮短其和選民的“距離”。總之，歐洲議會在立法和監督等方面雖仍不能和各國議會的政治作用相提并論，但它在立法等各方面對歐盟各國及同盟外其他國家和地區的影響日益明顯是不爭的事實。不能排除某些力量企圖把歐洲議會作為其政治、特別是外交工具的可能性。這些都應該引起我們的重視。
　　我國是一個多民族的大國，地區差異比較大，社會結構在比較短的時間內經歷過也正在經歷著重大變化。國外的經驗證明，人民代表大會制度的健全和完善是我國政治文明建設的關鍵，我們需要借鑒各種有益的經驗。長達200頁的《歐洲議會章程》，把一個有25個成員國、講20種語言并在三個國家辦公、開會的龐大“超國家”機構組織得井井有條，不管這可能產生什么形式的“官僚”作風和行為，都是令人驚嘆的，它反映了一種強烈的政治意愿。歐盟的經濟、政治一體化，也為東亞各國尋求一體化、構想新的戰略格局提供了不可多得的經驗。
　　
　　注釋：
　　[1] 根據該黨團網站的自我介紹。
　　參考文獻：
　　［1］Yves bertoncini et Thierry Cho