再論地方人大　常委會任免事項中擱置權的行使

　　在人事任免過程中行使擱置權是地方人大常委會近年在工作實踐中的新探索。擱置權實際上既是任免權的重要組成部分，同時也是行使監督權的重要手段之一。人事任免事項中擱置權的概念、行使范圍、行使的方式和程序以及如何行使好擱置權，應該是對這個權力探索過程中必須澄清的問題。如果能從中引發一些有益的思考，將更有利于地方人大工作的開展。
　　
　　一、任免事項與擱置權的基本概念及意義
　　
　　人事任免權作為地方人大權力的重要組成部分，是其監督地方國家機關領導人的主要手段。它主要是指各級地方人民代表大會及其常委會對地方各級國家機關領導人員及其組成人員進行選舉、批準任命、罷免、免職、撤職等的權力[1] 。行使任免權的具體形式有選舉、決定人選、決定代理人選、決定任免、任免、推選、通過人選、補選、補充任命、批準任命、接受辭職、罷免、撤銷職務等13種[2] 。隨著地方人大改革的深入進行，任免權的行使越發趨向規范。代表提出關于人事任免議案的質量不斷提高，漸漸為任免權的行使引入了一個新的概念——擱置權。
　　擱置權從廣義上講，是指有權國家機關對被提請審議的某項議案延緩表決或暫時停止表決的權力。現實中需要行使擱置權的情況有很多，比如議案提請人正處在特定的司法程序中，提案涉及的關鍵人物處于不明朗的身體狀況以及議案提請實施的內容尚未具備實施的必要條件，等等。將擱置權具體到地方人大常委會任免權行使的過程中，那就是地方各級人大常委會對被提請的某項人事任免對象的議案延緩表決或暫時停止表決的權力。
　　對任免事項有效地行使擱置權是地方人大常委會任免權得以落實的重要體現。在地方人大閉會期間，其人大常委會作為一級地方國家權力機關，代行地方人大的部分任免權。雖然是“部分”，但是其任免的對象卻十分廣泛：根據《地方組織法》第四十四條第九項之規定，地方各級人大常委會“在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免；在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選。” 這就決定了地方人大常委會行使任免權的行為直接關系到地方行政司法機關的穩定，進而影響地方整個政治格局的穩定。因此，擱置權作為審慎行使任免權的主要形式，不言而喻，有著重要意義。
　　對任免事項有效地行使擱置權是對地方黨委在任免事項中作為行為的有效制約。對公職人員的選任和罷免是防止國家權力機關由社會公仆變成社會主人的重要手段[3]。 擱置權的行使可以在特定條件下造成人事任免案的事實流產，使地方黨委在提名候選人的過程中清楚地認識到應該遵從人民的意志，從而防止個別干部通過買官的途徑晉升到領導位置。同時，人事任免事項中的擱置權是一個含蓄的手段，一旦形成制度，其既具有強大的制約作用，又不至于引起地方國家權力機關與地方黨組織之間的矛盾。
　　
　　二、目前任免事項中擱置權的行使及研究現狀
　　
　　在《地方組織法》和《全國人民代表大會常務委員會人事任免辦法》中，我們并沒有找到有關延緩、推遲任免表決的條款和文字表述。最接近的可以體現擱置權的表述應該是《地方組織法》第十八條第一款規定的“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決”和第二款規定的“縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯名，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表五人以上聯名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。”根據條款的精神，對主席團、常委會、各專門委員會、本級人民政府提出的議案，主席團必須列入人大會議審議，不能決定不列入人大會議審議。那么，如何列入人大會議審議？首先要考慮議案提出者希望盡快解決問題的愿望，因此應盡可能將這些機關和組織提出的議案列入本次大會議程進行審議，但對一些條件尚不具備的議案，也可以決定列入下次或者以后的某次會議審議。也就是說，主席團對這些機關提出的議案，沒有否決權，但有緩議權甚至擱置權。而目前有關擱置權的行使，在法律上還是一個真空地帶。法律的缺位，成為地方各級人大常委會正確行使擱置權的主要障礙。
　　就筆者搜集的資料看，學界目前對于擱置權的行使尚無正式的論述，現有的文獻見于《人大研究》2005年第8期中李鵬程的《談人大常委會任免事項中的擱置權》 。這主要是因為對如何正確處理人大任免權的行使與黨管干部原則之間的關系上，目前在學界尚無統一的意見；而對任免權本身的研究又非常缺乏，綜合造成了對擱置權研究的缺位。就目前的研究來看，對任免權的探究多是實際從事人大工作的人員或各級人大常委會研究室的工作人員，他們平時要從事繁多的實際工作，大量的時間用于領導講話稿和各類文件的起草，真正用于研究的時間很難保證。
　　
　　三、擱置權的行使范圍、方式和過程
　　
　　地方人大常委會擱置權的行使對象應該包括涉及一切由地方人大常委會選任的地方行政機關和司法機關公職人員的有關人事任免議案。具體的行使方式目前有兩種意見：直接擱置和表決擱置[4] 。直接擱置是基于議案本身已經進入了地方人大常委會的議程，只是對議案還存在爭議，因此不能馬上表決，應該緩一緩，暫時不予討論。表決擱置是基于擱置行為本身就是一項決議，即是否進行表決的決議，所以擱置權的行使應該以表決的方式進行。筆者認為，如果要讓擱置權真正發揮制約作用，就只能進行表決擱置。直接擱置并不是真正的擱置，在某種意義上說只能是一種暫時回避，直接擱置并不意味著就不討論議案，而是要在會議期間爭取時間磨合意見，最終還是要在會議期間進行表決。而表決擱置則意味著一種對該議案的間接否決，至少在本次會議議程中如無特殊情況，就不再予以討論。如果提請人希望議案能取得人大常委會的認可，則只能在下次會議期間再次提出議案。如果在常委會會議閉會期間就自行實施議案內容，進行人事調動，就必然是違法行為。
　　根據地方人大常委會人事任免過程：黨委提名——地方行政及司法機關主要負責人提請——人大常委會黨組初審——主任會議預審——常委會會議審議任命——制發任職文件——發布公告——頒發任命書[5] ，擱置權可以在主任會議預審和常委會會議審議任命兩個階段提請實施。既然是作為交付表決的正式提請，就由主任會議交付常委會當場表決。表決的形式可以是口頭表決、舉手表決、按表決器表決和無記名投票表決[6] 。表決結果如果認為被表決議案應該擱置，則不再將該議案列為本次會議的討論議題。
　　
　　四、如何行使好擱置權
　　
　　1.關于擱置的時限：如果被提請的議案需要常委會全體表決的，擱置時間應該從本次常委會會議作出擱置決定時起至下次常委會會議開始提交議案時止。反之，如果被提請的議案不需要常委會全體表決的，可交由專門委員會處理。
　　2.關于被擱置議案的再次提請：從地方各級的人大常委會人事任免辦法看，絕大多數辦法重視任命程序，忽視免職程序。目前在任命程序方面有明確的規定：“同一人選的任命，一次會議未獲通過，可根據工作需要，由提請人向下次常委會會議繼續提名，常委會連續兩次表決未獲通過的，不得再提名為同一職務的人選。”[7]“但在關于免職的程序方面則沒有明確的規定。事實上，與任命相比，罷免的意義更加重要。就目前我國的干部任用體制來看，干部人選的考察，主要是各級黨委組織部門的職能。從整個國家機關的分工和專職角度來看，地方人大常委會在組織部門提出候選人到表決期間，沒有能力、也缺乏足夠的時間去全面地考察候選人。即使在實行了競選體制以后，這樣的情況也不能得到很好的改善。因此，將主要精力集中在對候選人上任后的政績考察和監督，才是地方人大常委會應該作出的選擇。筆者認為，對罷免議案的擱置與否，事實上可以等同于是否通過罷免議案本身，所以在程序上應該可以再次提請，而且只能提請兩次。這與任命議案是一致的。但鑒于罷免議案的重要性，其擱置表決應該以地方人大常委會到會組成人員的2/3多數通過為標準。
　　3.被擱置議案再次提請時，應該比原議案材料更為充實，論證更加有力，而不能是原議案的簡單再提請。這是對地方人大常委會的尊重。此外，如果有必要，人大常委會應該將議案交付專門機構進行相關調查后，對提請人進行詢問，綜合所有材料，再做結論。
　　4.關于人事任免事項中擱置權的行使環境，筆者認為，健全的法律體系是不可或缺的。目前人大及其常委會諸種權力不能得以充分行使，雖然有其自身體制、代表素質等諸種因素的缺陷，但如果要最終解決其充分運作的問題，就必須從根源上進行思考，盡快完善立法，填補法律空白。
　　
　　注釋：
　　[1][2][3][5]參見蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月第四版，第335、343~348、338、353頁。
　　[4][6][7]參見李鵬程：《談人大常委會任免事項中的擱置權》，載《人大研究》2005年第8期。
　　（作者單位：西南交通大學人文社會科學學院）