規避人大監督現象初探

　　所謂規避人大監督，就是行政、司法機關對應由人大決定或應當接受人大監督的事項，設法利用制度上的缺陷，而避開人大決定和監督程序，直接按自身意圖實施的一種現象。實踐中，雖然行政、司法機關接受人大監督的意識有了增強，但規避人大監督問題也在屢屢發生，甚至還比較普遍，使人大的監督作用難以充分發揮，地方國家權力機關的威信受到削弱，同時，也容易導致決策失誤，甚至產生腐敗。
　　
　　一、規避人大監督的種種表現
　　
　　被監督者一般并不直面抗衡監督者，大多采取迂回的辦法。規避人大監督，其表現形式大體有以下幾種：
　　一是利用法律不完備使人大監督陷入盲區。這種情況比較多見，特別是當前關于人大監督的法律原則性規定較多、細則很少，實際操作中盲區很多，很容易讓被監督者鉆空子。比如，各地人大比較關注的重大事項決定權問題，因法律對重大事項的范圍沒有明確界定，許多地方政府把一些本該由人大決定的事項不提交人大決定，直接付諸實施，從而避開人大監督。這方面的例子很多，像行政區劃調整、機構改革、地方重大建設項目等，按說都屬于重大事項，應由人大作出決定或經過人大批準，但絕大多數地方都由政府直接操作，而把人大撇在一邊。
　　二是造成既成事實使人大監督成為形式。許多地方政府在涉及一些應經人大批準的事項時，往往事前、事中不報告，而是等結果出來后，再擺到人大面前，使人大缺少回旋余地，不得已只有認同發生的事實。比如財政預算，雖然是經人大批準的，但往往預算、執行兩張皮，政府想調整就調整，就是不向人大報告，使預算在某種程度上成了一紙空文。到了年底，該安排的項目安排了，該花的錢都花了，再向人大報告，提請批準決算，使人大十分被動，批也不是，不批也不是。
　　三是改頭換面使人大監督失去依據。對法律有明確規定的一些事項，不是直接違背，而是另起爐灶，換種說法繞過人大監督。比如近年來有的地方法院設立的執行局，實際上就相當于原來的執行庭，不過是換了個名稱而已，但因地方組織法對執行局局長的任免沒有規定，就不提請人大任免，輕易繞過人大監督。再如有的地方政府在一級局、二級局的設置上界限不清，明明是履行政府職能的一級局，有時名稱一改，就變成了二級局，而不再提請人大任命。
　　四是避重就輕使人大監督難以深入。有些行政、司法機關，在向人大報告工作時，不是實事求是，而是避重就輕，講成績夸夸其談，講問題一帶而過，使人大無法掌握實際情況，難以實施有效監督。如根據法律規定，在人大審查批準同級財政決算時，審計部門必須提供財政審計報告，為人大審查提供依據，但現實是，由于審計工作實行行政首長負責制，在提交人大之前必須先經政府主要負責人同意。由于是自揭家丑，審計報告中的一些重要問題往往都被“截留”，根本到不了人大，使人大了解不到真實情況，也就無法深入監督。
　　
　　二、規避人大監督的原因
　　
　　1.“全能政府”的影響仍在延續。改革開放以來，我國市場經濟有了長足發展，政府職能也發生了積極的、顯著的變化。但應該看到的是，計劃經濟時代固有的“全能政府”的影響仍在延續，在一些政府官員中還很有市場。而這種模式的一個顯著特征就是行政權無限膨脹，政府無所不能，不受制約。當前，雖然“小政府”的理念逐漸為人們接受，但政府職能仍然過多，行政權膨脹動因仍在，加之一些政府官員“全能”意識較強，接受監督意識較弱，因而施政時不愿受到束縛，對人大依法行使職權不是主動配合，而是尋求規避，最終導致人大權力被虛置。
　　2.部分行政、司法機關人員的權力觀產生錯位。按照法律規定，“一府兩院”組成人員由人大及其常委會選舉或任命，但現實中，有些地方沒有處理好黨管干部和人大依法行使任免權的關系，往往過于強調黨管干部，而忽視了人大依法行使任免權，使人大選舉或任命成了事實上的“橡皮圖章”，沒有能夠起到應有的決定作用。這一問題的存在，使得黨委和人大在代表群眾意愿上的一致性未能得到體現，也使得部分官員的權力觀產生錯位，認為手中的權力是上級給的，而不是人民賦予的，因而干工作只看上級態度，而對代表廣大人民群眾、行使國家權力的人大則認識模糊，重視不夠，對待人大監督也是敷衍應付，想方設法予以規避。
　　3.監督機制不夠健全，存在諸多缺陷。隨著我國政治體制的完善和人大制度的發展，人大監督正在不斷得到加強，但不可否認的是，現行的監督制度仍然存在諸多缺陷，使得被監督機關有空可鉆。比較突出的有三個方面：一是法律內容不夠全面，像工作評議、任期監督等許多事項都沒有涉及，實施監督缺少依據。二是程序性法律較為缺失，實體性監督缺少制度保證。三是許多規定比較原則，可操作性較差，漏洞很多。像人大常委會的審議，是人大的一項基本監督方式，但法律除了規定每兩個月至少召開一次會議外，對審議的程序、內容和審議意見的性質、地位、效力等都沒有作出規定，各地人大只能摸著石頭過河，憑經驗邊試邊干。這樣的監督，本就顯得依據有限，底氣不足，行政、司法機關想要規避當然不是什么難事。
　　4.規避人大權力很少被追究，成本過低。雖然規避人大監督現象屢見不鮮，但這類問題有的不為人大所知，有的雖被人大知曉，也大多不去深究，不了了之，所以實際得到糾正的比例很小，受到責任追究的更是鳳毛麟角。這種情況的存在，又在一定程度上助長了規避人大權力之風，使得被監督機關更加有恃無恐，屢屢“越界”。
　　
　　三、對策和建議
　　
　　1.約束行政權力，打造“有限政府”、“法治政府”。要適應社會主義市場經濟發展的需求，通過立法等途徑，進一步約束政府權力，力求變“全能政府”為“有限政府”，有效遏制行政權力的膨脹；要按照《行政許可法》等法律規定，進一步規范政府行為，破除政府官員“全能”意識，改變政府大包大攬狀況，打造“法治政府”，使政府能夠依法行政，依法行使職權，依法接受人大監督，從源頭上根除規避監督的動力和成因。
　　 2.強化人大選舉權和任免權，增強行政、司法機關人員的公仆意識。各級人大要在堅持黨管干部原則的前提下，認真行使選舉任免權，讓廣大代表和常委會組成人員自主行使職權，使選舉和任免更能發揚民主，切實代表廣大選民的意愿，充分體現黨委和人大在代表群眾意愿上的一致性。要通過選舉和任免權的行使，使行政、司法機關人員能夠認識到手中的權力是廣大人民群眾賦予的，自己是通過人大選舉、任命產生的，從而糾正權力觀上的錯誤認識，自覺地把各項工作置于人大及其常委會的監督之下，有效杜絕規避監督現象的發生。
　　3.完善監督機制，減少制度漏洞。要通過立法，進一步健全人大監督的各項法律法規。不僅要健全監督程序、監督內容的規定，還要健全法律效力、法律責任的規定，形成程序嚴謹、內容全面、責任明確、條文清晰、易于操作、能夠涵蓋監督工作各個方面的較為完整的人大監督法律體系；地方各級人大也要根據法律，結合自身實際，進一步制定實施細則和制度，從而構筑起健全、嚴密的監督機制，把行政、司法權力置于可靠、有效的監督之下。
　　4.各級人大要加大監督力度，切實樹起人大監督的權威。首先，監督工作要細。要對照監督權限，對本行政區域的經濟、社會發展事項認真進行排查，進一步明確監督范圍和監督事項；要經常調查、檢查，看“一府兩院”是否規避越權，看監督工作有無疏漏；要建立制度，使各項監督工作能夠有章可循，規范運作，防止因人、因時、因勢而變。其次，監督力度要大。對實施監督的事項，要認真對待，抓住關鍵，深入到位，保證實效，不走過場；對發現的規避監督行為，要采取特定問題調查、質詢直至罷免、撤職等剛性措施，堅決督促糾正，使規避者付出較大的代價和成本，防止規避行為再度發生。第三，要善于借助其他監督形式。行政、司法機關不僅要受權力機關的監督，還要接受黨的監督、社會監督、輿論監督等。人大監督不應排斥而要善于借助和結合其他監督方式，一方面，要通過其他形式，更加及時、有效地發現規避監督行為；另一方面，要與其他監督形式共同發揮作用，形成強大合力，縮小規避監督的空間，使規避行為得到及時糾正，并不再發生。
　　（作者單位：江蘇省灌南縣人大常委會）