如何提高人大工作的績效

　　溫家寶總理在2004年政府工作報告中談到建立責任政府時說過一段話：“有權必有責、有責受監督、侵權要賠償、違法要追究。”時下建立責任政府、提高行政績效、實行行政問責制等關于責任政府的理念已深入人心，正在被各級政府所實踐，這無疑是民主法制建設的重大進步。遺憾的是作為最高國家權力機關的人民代表大會的績效和責任卻還沒有引起人們的足夠重視。人民代表大會是代表人民行使國家權力的機關，當然也有權有責。既然有權有責，就不能尸位素餐，不能甘當“橡皮圖章”和“政治花瓶”。人大機關的運轉要花納稅人的錢，人大的組成人員和工作人員也是拿的人民的血汗錢。人大的各項工作當然也要講究績效，也要承擔責任。
　　中央九號文件下發后，很多地方人大開始注意通過制度建設提高人大工作績效，強化人大工作責任，保證人大法定職權的落實。很多地方開始對地方立法進行跟蹤問效。甘肅省人大常委會制定了地方性法規質量標準及其保障措施。貴陽市人大常委會進行了建立執法檢查質量評估體系的探討。很多地方還制定了人大代表履行職責的保障和監督制度。
　　要發展和完善人民代表大會制度，提高人大工作績效，主要應從加強黨的執政能力建設、提高人大自身的代表性與民主程度、強化人大實體權力和完善工作程序制度四個方面入手。
　　
　　加強黨的執政能力建設問題
　　
　　在加強黨的執政能力建設方面，首要的任務是理順黨和國家權力機關的工作關系。馬克思、恩格斯和列寧關于人民代議制思想是我國人民代表大會作為最高國家權力機關的理論淵源，也是我們黨領導人民建立國家政權的理論基礎。今天我們對于馬克思主義人民代議制理論的認識還不能說已經完全到位。在人民代表大會的實踐中，馬克思主義的人民代議制思想并沒有得到真正的落實。黨和國家政權的關系還沒有理順，黨政職能分開問題遠未解決，許多應由國家權力機關行使的權力還往往由各級黨委直接行使，人民代表大會的作用還沒有得到充分發揮，人大在民主決策、民主選舉和民主監督等方面的職權沒有得到真正的落實。這使國家權力機關的權威性在一定程度上受到質疑。如何使我們黨完成由革命黨向執政黨的轉變仍然是我們面臨的一個重大課題。黨的十六屆四中全會把加強黨的執政能力建設，轉變黨的執政方式，實現科學執政、民主執政、依法執政提上日程。這就是要做好黨內民主和人民民主和諧銜接這篇大文章。具體說，就是在思想認識上，黨要把人民代表大會作為民主執政和依法執政的制度載體，在組織上要加強人大黨組的建設，保證黨對國家權力機關的領導。首先，要選派能真正擔當得起領導責任、有足夠精力從事人大工作的領導干部負責人大黨組的工作，而不應兼而不顧。其次，要完善黨依法執政的各種程序和制度，改變憲法權力和黨的執政權力并行，“一虛一實”的現狀，實現二者的有機結合。特別是要完善黨內民主決策程序和人大依法民主決定重大問題程序的銜接，理順黨管干部和人大依法任免的關系，理順黨和國家權力機關的工作關系，使人大在民主選舉、民主決策、民主監督等方面的憲法權力得到落實，只有這樣才能實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。
　　
　　提高人大代表性和民主程度問題
　　
　　在提高人大的民主程度方面，最關鍵的是改革選舉制度，提高選舉的民主程度。馬克思主義人民代議制思想一個重要內容是，人民代議機關掌握國家最高和全部權力，人民代表由普遍的、平等的、直接的、競爭的、無記名投票的選舉產生。選民對自己選出的代表和公職人員有最終的罷免權。可以說民主選舉是人民民主的前提，是依靠什么人和為什么人的根本問題。如果選舉流于形式，就會背離人民民主的根本宗旨，滑到專制主義的泥坑中去。無產階級政黨只有通過真正民主選舉產生的人民代議機關來執政，才不會脫離人民民主的軌道，才不會由社會公仆蛻化變為社會的主人。從國際共產主義運動的歷史經驗來看，無論是前蘇聯，還是東歐各社會主義國家都沒有實踐好馬克思主義這一重要原則，都沒有過好人民民主這一關。因此，把人民民主政權蛻變成了官僚集團的極權統治，這個教訓不可謂不深刻。鄧小平同志早就提出要改變依靠少數人選人用人的體制弊端，其根本途徑就在于擴大直接選舉的范圍，用民主選舉代替由少數人選人用人。但今天我們在堅持“黨管干部”的前提下，仍然存在把民主選舉作為一種形式，把組織選拔甚至靠少數人選人用人作為干部人事制度的基礎，由此產生任人惟親、任人惟情、權錢交易、跑官要官、買官賣官、只對上級負責不對人民負責等一系列的弊病。這不可避免地使黨的執政基礎和權力的合法性受到質疑。從全世界民主發展趨勢看，不斷擴大直接選舉和引入競爭機制是一種必然的趨勢。目前，我們的人民代表大會制度建設中最突出的問題是選舉不夠直接、缺乏競爭機制，在基層政權領導人的選舉中，普遍實行間接選舉制度，這就使各級政府官員與人民群眾缺乏天然的親和力，缺乏對人民負責的意識。在各級人大代表的選舉中，代表結構不合理，安排性、照顧性的各部門官員過多，代表性不強，難以充分反映人民群眾的意見和要求。縣以上間接選舉的各級人大代表的問題更加突出。要提高人大自身的代表性與民主程度，消除用人上的體制弊端，最主要的是從修改選舉法和地方組織法入手，改革和完善選舉制度，進一步擴大直接選舉的范圍，縮小城市和農村人口代表比例的差距，改變選舉權不平等、代表結構不合理的現狀，增強廣大工人、農民和弱勢群體的話語權，使占人口絕大多數的人民群眾不被體制和制度邊緣化，使選舉權更平等，選舉更直接，代表結構更合理，更能體現選舉人的意志。同時，在有條件實行直接選舉的基層政權領導人的選舉中，應逐步實現縣鄉長的直接選舉，把各級人大代表和基層政權的領導人直接置于人民群眾的監督之下，這是鞏固黨的執政基礎和根治干部脫離群眾、只對上級負責及買官賣官、跑官要官等干部制度腐敗、體制痼疾的治本之策，只有這樣才能把各級人大代表和地方國家機關主要領導人員直接置于人民監督之下，使他們真正樹立對人民負責的意識，更充分地反映廣大人民群眾的利益和要求，使我們黨執政為民的根本宗旨和國家一切權力屬于人民的憲法原則真正落到實處。
　　
　　強化人大實體權力問題
　　
　　關于人大的實體權力，憲法和法律雖然都有規定，原則上似乎也比較完備。但很多權力就像“銀樣蠟槍頭”，中看不中用。人大權力不落實的原因主要是憲法、法律缺乏權威性與操作性，缺乏保證憲法賦予人大權力落實的系統制度安排和嚴格的憲法監督制度，缺乏真正的民主選舉、民主決策和民主監督機制的保障。要保證憲法賦予人大權力的落實，關鍵在黨，只有通過轉變黨的執政方式，進行體制改革和完善立法來解決。
　　
　　完善人大工作程序制度問題
　　
　　根據中央九號文件精神，發揮各級人大代表的作用，完善人大工作程序和制度，是當前和今后一個時期人大工作和建設的重點。發揮代表作用和加強制度建設的核心問題是克服人大工作中普遍存在的形式主義，提高人大工作績效。為此，各級人大代表要提高代表意識和責任感，勤跑基層，切實反映群眾意見，履行好自己的職責。各級人大常委會機關要從代表人民利益、落實人大職權、強化責任意識入手，做好為代表履行職權服務的工作，建立和完善各項工作的程序和制度。不僅要建立和完善人大的各種會議制度和議事程序、人大決定重大問題的制度、立法制度、法律監督和工作監督制度，而且要建立各種會議審議意見和和代表意見建議的督辦落實制度。特別要重視對人大工作績效的評估和責任的落實，要克服人大工作中的形式主義，少擺花架子，多關注群眾生產、生活中的困難和問題，多做一些有關國計民生的實事，使我們的各級人大真正成為代表人民當家作主的機關。
　　（作者單位：深圳大學）