關于推行國庫集中支付制度改革的思考

　　【摘要】筆者認為，推行國庫集中支付制度改革是解決當前國庫支出管理問題的一項重要措施。
　　
　　國庫集中支付制度是財政部門在中國人民銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶中集中管理；預算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由財政部門來進行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。
　　
　　一、現行國庫支付制度中存在的主要問題
　　目前，我國實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問題：
　　一是缺乏嚴格的預算監督機制，容易滋生腐敗行為。預算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財政的有效監督，使截留、擠占、挪用財政資金的現象經常發生。
　　二是由于財政資金撥付要通過預算單位多重賬戶分散撥付，形成大量資金沉淀在各部門、各單位，使資金使用效率低下，財政資金調度困難。
　　三是無法建立起一套與社會主義市場經濟體制相適應的預算管理制度。
　　四是財政支出信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟調控提供準確依據。
　　
　　二、推行國庫集中支付制度是建立公共財政體制的必然要求
　　所謂公共財政就是國家提供公共產品，提供公共需要的意思，反映了以國家為主體的資金支出及所體現的分配關系。作為公共財政的基本特征之一就是收支行為規范化，因為政府部門所花的錢是從廣大社會成員那里收取的“眾人之財”，所辦的事是與廣大社會成員日常生活息息相關的“眾人之事”，所以政府部門收錢、花錢的行為必須接受監督，必須對社會成員具有透明度。
　　全部收支進預算。政府預算不僅是政府的年度收支計劃，還是財政收支活動接受立法機關和社會監督的重要途徑。通過政府預算的編制、審查、執行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾置于立法機關和社會成員的監督之下，而不允許有任何不受監督、游離預算之外的政府收支。財政收入的方式或財政支出的去向和規模都必須建立在法制的基礎上，不能想要多少就收多少，或者想怎樣花就怎樣花。推行國庫集中支付制度與建立公共財政框架的要求是一致的。因此，國庫集中支付制度改革成為目前公共財政領域改革的核心和關鍵。
　　
　　三、國庫集中支付制度改革可有效規范財政管理、提高資金使用效率
　　著力推進財政國庫集中支付制度改革，是從體制上規范政府行為，促進依法行政和依法理財的一項根本性措施。它旨在通過改革切實加強財政資金管理，提高財政資金使用效益，增強財政宏觀調控能力，并從源頭上遏制腐敗現象的發生。實施財政國庫集中支付制度改革，是對財政資金撥付方式的根本性變革，是加強財政資金集中支付、提高資金使用效益的重要措施，具有重大的政治意義、經濟意義和社會意義。
　　實行財政國庫集中支付制度改革，是建立公共財政的必然要求。公共財政要求政府不僅要完善預算資金的分配程序，而且要完善預算資金的支付方式，不斷提高財政支出效率，更好地滿足社會公共需要，而推行財政國庫集中支付制度改革，正是適應這一要求的深層次變革。這也是踐行“三個代表”重要思想，將財政資金取之于民、用之于民，滿足人民群眾公共需要的制度安排，同時還是加強公共財政建設的必然要求。
　　發揮資金最大效益，集中財政資金辦大事。實行財政國庫集中支付制度改革，是加強宏觀調控的客觀需要。財政資金是政府行使宏觀調控職能的重要物質基礎，財政資金規模和使用效益既關系到政府宏觀調控的力度和效果，也關系到國民經濟的平穩運行和健康發展。實行財政國庫集中支付制度，可以使部門預算的財政資金在支付行為發生前都集中在財政國庫，有利于政府加強資金的統一調度和管理，充分發揮財政資金的最大效益，集中資金辦大事。
　　實行財政國庫集中支付制度改革，是推動廉政建設的有效措施。溫家寶總理在國務院第五次廉政工作會議上強調，要加大政府系統廉政建設力度，必須用改革的辦法解決產生腐敗現象的深層次問題，而實施國庫集中支付制度是建立懲防并舉反腐敗體系的重要措施。
　　實行集中支付，雖然不改變各部門、各單位的支出權限，但其作用在于建立起預算執行的監督管理機制。財政部門掌握資金支付權，可以根據資金的使用是否符合預算的規定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務供應者而不再通過任何中間環節，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預算執行中的克扣、截留、挪用資金的現象奠定基礎。如果這項改革實實在在地推進，不僅具有加強財務管理，提高資金使用效率的意義，更具有倡廉、堵亂、防散、精簡的作用，意義非同一般。
　　
　　四、建立國庫集中支付制度改革的措施
　　國庫集中支付制度改革的最終目標是要實現從現行的分散支付向國庫集中支付轉變，建立國庫集中支付制度改革思路的幾點建議。
　　（一）要進一步推進和細化預算編制改革
　　財政資金不再區分預算內外。即將所有的財政資金都納入預算，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。改變預算年度的歷年制為跨年制。我國的預算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但審批預算的各級人大一般都是在3月或更晚一些時候開會，這使得前幾個月的預算執行缺乏法律依據。我國可以借鑒國外實行跨年制，這樣可使預算草案在預算執行前就得以通過，全年的預算都有法律依據。細化預算科目，深化部門預算改革。國庫集中支付制度要求部門預算具體而準確，而我國目前的預算編制比較粗糙、預算科目比較籠統，不利于國庫集中支付制度的運行，所以有必要從功能上、性質上進行預算科目規范分類，建立多級預算體系，每項支出都要有相應的科目，并在一套科目中反映。
　　（二）改變資金管理方式
　　在中國人民銀行建立國庫單一賬戶體系，相應地，在財政部門建立統一的資金賬冊管理體系。預算資金由原來層層下撥給預算單位，改變為由財政部門統一保存在中國人民銀行國庫單一賬戶上進行管理，財政部門不再將資金撥到預算單位，而只給預算單位下達年度預算指標，以及審批預算單位月度、季度用款計劃。預算資金在沒有支付給商品和勞務供應者之前始終保存在中國人民銀行國庫單一賬戶上。設立“國庫集中支付中心”。預算資金由原來通過人民銀行國庫部門整筆撥給各預算單位，改變為由支付中心根據各預算單位的用款情況和實現的購買行為開具的付款申請，直接支付給商品和勞務供應者，即由原各預算單位分散支付改為由支付中心集中支付。財政部門設立的支付中心，負責辦理各預算單位向商品和勞務供應者支付的款項；人民銀行國庫部門負責國庫賬戶管理、資金清算以及相關管理和監督工作。
　　（三）要加強對財政部門的監督制約
　　國庫集中支付制度的實施，使財政對預算單位的監督力度加大，財政本身的權力也相應增大，但是誰來監督財政便成了新的問題。在美國，有向國會負責的審計署對財政部實施監督；在英國，有向英王負責的審計部門實施監督。在我國，主要是由同隸屬于各級政府的審計部門實施監督，這無異于用自己的左手來監督右手。這種自我監督，責權利既不明晰也不對稱，權力之間缺乏制衡，監督約束軟化。更何況審計監督具有事后性，而人大監督又過于宏觀，無法實施全過程實時監督。為此，可試用財務管理與會計核算、支出的決定與支出的執行相分離的制度設計來彌補這一缺陷，用會計核算制約財務管理，借支出的執行監督支出的決定。但是，內控機制不能代替外部機制，最終應向人大、政府及法院監督的“三權分立與制衡體制”演進。
　　（四）建立財政管理信息系統和現代化銀行資金清算支付系統
　　實行國庫集中支付制度，其核心內容就是財政部門開具支付指令后，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付給商品或勞務的供應者。可見，與傳統的分散支付制度相比，這種支付方法工作量是相當大的，因此，信息技術的運用對于國庫管理來說十分重要。我國目前尚未建立一個完整的財務管理信息系統，所以應抓緊時間，首先建立國庫收支賬務系統和國庫支付管理系統。另一方面，國庫集中支付制度需要通過銀行的資金清算系統進行資產結轉，順暢的資金清算系統可以大大提高國庫資金的使用效率。
　　（五）要全面推行政府采購制度
　　政府采購制度與國庫集中支付制度是相輔相成的，政府采購實際上是國庫集中支付的具體表現形式，兩個都是公共支出管理的主要內容。國庫集中支付容易引起支出單位和商品、勞務供應商的合謀，只有實行政府采購制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實現對國庫資金的嚴格控制和監督。推行政府采購，應采取先易后難的步驟，先將大型設備、計算機、小汽車、復印機等納入政府目錄；然后將修繕費等提供勞務的項目納入政府采購目錄；再將預算單位日常消耗品納入采購目錄。這樣，有計劃地不斷完善和擴大范圍，直至將政府采購的物品和勞務全部納入采購目錄。
　　實行國庫集中支付制度的配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐，使這項改革順利進行，需要做好相關的準備工作。一是要制定《 集中支付操作程序》、《國庫支票管理辦法》；二是要修改《國庫條例》及其實施細則，修改《中國人民銀行會計制度》、《國庫會計核算辦法》、《財政總預算會計制度》等相關財政、金融法規；三是要建立支付中心業務和信息處理系統；四是要選擇代理國庫日常業務的商業銀行等。
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