傳統稅收“三性”　

　　【摘要】建設社會主義和諧社會，建設現代公民社會，建設公共財政，這是中共中央對“十一”五年計劃的要求和目標。就稅收理論而言，本文大膽提出：需要將傳統稅收的強制性、無償性和固定性，改為協商性、服務性和可調整性。這樣，可以使政府在收稅和收費時，與人民協商；將收取的稅收，大部分用于公共服務，服務于人民，而對一些不合理的收稅、收費和罰款，進行清理和調整。
　　
　　2005年9月27日應該是一個載入中國立法史的日子：全國人大常委會就個人所得稅工薪所得減除標準舉行立法聽證會。本次聽證會開啟了全國人大常委會就貫徹《立法法》關于立法聽證制度第一次實踐，盡管這只是就一個稅種某一個具體稅制要素的修訂所采取的一個立法舉措，但其意義已遠遠超出個人所得稅法修改完善本身，它所體現出來的民主立法精神，可以說是對傳統社會主義稅收學說的小小突破，它標志著我國稅收立法乃至整個法制建設在向民主立法的道路上邁進。
　　
　　一、我國傳統稅收“三性”的概述
　　
　　在我國出版的所有社會主義稅收學和所有的公共財政稅收學教材或著作（包括本人在2005年7月主編、湖南大學出版社出版的高職高專規劃教材中《國家稅收》），都認為社會主義稅收有三個特性：
　　
　　（一）強制性
　　稅收的強制性是指國家憑借政治權力，以頒布稅法法律和法規等手段來規范、制約國家和納稅人的關系，以保證稅收分配的實現。國家以公共權力強制所有的納稅人納稅，沒有討價還價的余地，任何單位和個人都必須遵守和執行，否則就要受到法律的制裁。
　　
　　（二）無償性
　　稅收的無償性是指國家征稅后，稅款即歸國家所有，既不需要再直接歸還給納稅人，也不需要向納稅人支付任何報酬或代價。正如列寧所說的：所謂賦稅，就是國家不付任何報酬而向居民取得東西。同時，通過征稅，單位和個人繳稅的實物或貨幣變為國家所有，并不再歸還交納者。
　　
　　（三）固定性
　　稅收的固定性是指對什么，征多少稅，它是通過法律形式事先規定的，征稅雙方都必須遵守。國家對納稅人的征稅在確定稅種和稅率后，在一定時間內是固定不變的。
　　
　　二、我國傳統稅收“三性”的現狀及存在的問題
　　
　　（一）強制性的特點給國民經濟造成了重大危害
　　傳統的社會主義稅收理論的強制性，使政府主導稅收立法，收什么稅，收多少，大多是政府財政和稅務部門說了算，以國務院條例的形式出臺，或者是以政府財政部門文件的形式下發。其實只要是政府機構或者授權的行政性事業單位無償性收費，實際上就是一種變相的稅收。而我國政府的各部門和許多行政性事業單位，甚至低到鄉政府，發個文件就可以收費。強制性特點使其不與納稅人協商，更不說讓納稅和交費人同意。目前對納稅人執法的部門有：工商、質檢、城管、衛生、環保、勞動等許多部門。實際上，政府各部門的這種帶有很強部門強權和謀利動機的執法，是擾亂市場經濟秩序的最大的禍根。
　　另外，目前各級財政部門不給許多應當由財政預算供養的機構和單位提供全額的經費，有些甚至根本就不提供經費，讓它們自收自支，或者收支兩條線、超收獎勵的辦法來籌集自己的經費。這就使得一些政府部門和行政性事業單位在收費、罰款上，可以說是想方設法、千方百計、巧立名目，而它們將這些收費和罰款設置在他們的部門法律和條例中，以依法行政為由，容不得被收費和被罰款的單位和個人有半點質疑，給國民經濟造成了重大危害。
　　
　　（二）稅收的無償性理論導致政府及各部門和行政性事業單位較少提供相應的公共服務
　　1.部分公共服務與行政公務經費的比較說明政府各部門較少提供相應的公共服務
　　本人對部分公共服務與行政公務經費做了如下對比表：
　　
　　單位：人民幣億元
　　這些數據代表：
　　（1）2004年公費坐車、吃喝了一個南水北調工程；
　　（2）公費出國考察培訓費用能建設一個多的西氣東輸工程；
　　（3）各地違規挪用財政資金更是常見，今年審計署僅對中央部門進行審計，就查出違規資金達90.6億，這是一個什么樣的概念呢？它相當于十來次飛天夢想的實現，讓13億中國人揚眉吐氣10次。
　　2.兩會委員的提案數據也說明政府各部門較少提供相應的公共服務
　　全國政協委員瞿世鏡在2006年的全國兩會上提交的提案中指出：我國行政公務支出占財政支出比例高達42%，而公共服務所占比率卻僅為25%左右。與我國形成鮮明對比的是，現代市場經濟國家的行政公務支出占財政支出比例往往在3%至15%之間，70%以上財政預算用于公共服務開支。與公共服務的窘境相比，政府的行政公務開支顯得有些“奢華”。瞿世鏡委員提供的數據顯示，2004年全國公款吃喝、公車消費、通訊話費、公款旅游、公款讀書、文山會海、公款送禮等各項支出，大約在1.1萬億元以上，是當年財政增收的近兩倍。他說：國庫公款是納稅人的血汗錢，怎能如此任意揮霍？他建議，“十一五”規劃綱要對政府責任的約束應該再“硬氣”一點，以壓縮過于龐大的行政公務開支，并進一步明確政府的公共服務目標。
　　傳統稅收理論的無償性使政府及各部門和一些行政性事業單位，在收費和罰款之后，將大量的稅收、收費和罰款，用于行政公務經費。而且，收費和罰款是為了供養機構和供養人，亂收費和亂罰款形成的收入又成了供養機構和人員的資金條件，機構和人員膨脹后，又要更多的收費和罰款。因此，稅收的無償性理論導致收稅和收費后不是提供相應的公共服務，而是用來政府各部門自身的供養。
　　
　　（三）稅收的固定性理論導致許多不合理的稅收、收費和罰款不能在納稅人的要求下得以修改和調整
　　賦稅過重是煤炭生產和銷售企業長期以來存在的問題。山西省物價局和山西省煤炭工業局曾對省內近500家煤炭產銷企業進行調查，結果發現，經批準合法的收費共計92項，其中，屬于行政事業性收費的就達40項，屬于經營性收費6項，鐵路運輸雜費等46項，如果加上亂收費、亂攤派、亂集資，實際收費項目在100項以上。在調查的40項行政事業收費項目中，涉及收費的行政、事業單位有29個，一些已經廢止，或者與煤炭產銷企業全無瓜葛的項目仍在繼續執行。例如某縣綜合治理辦公室收取的“群防群治管理費”，某縣林業局收取的森林檢疫費和森林建設保護費。征收稅費的過程中還呈現出這樣一種特征：國有煤礦的各類負擔少于鄉鎮煤礦和集體煤礦，鄉鎮和集體煤礦少于個體煤礦的局面。在2002年之前煤炭行業處于低谷時期，有關部門亂收費問題有所收斂，隨著煤炭行情的回暖，這種跡象又有所抬頭。
　　除此以外，各種形式的攤派也是煤炭企業的沉重負擔。攤派的內容五花八門，如調查的某煤礦，全年共計攤派30次。攤派的項目包括開業集資、修路集資款、贊助、六一捐款、會費、活動宣傳費等。
　　現在煤價上漲，獲益最大的其實并不是煤礦礦主。如果一噸煤的收益是100元，其中政府部門的稅費占到20元，錯綜復雜的中間環節拿去了60元，真正到礦主口袋里的恐怕只剩20元。
　　目前許多納稅人對工商管理、年檢等收費提出異議，但是，主管部門由于涉及自己部門的利益，不能主動提出自糾；也沒有其他政府部門，或者人大提出修改意見。于是對于納稅人反映強烈的許多類似的收費、罰款長期不能改變，甚至在超收獎勵的體制下，一些政府部門和行政性事業單位的收費罰款變本加厲，使納稅人負擔很重、苦不堪言。
　　
　　三、對改進我國傳統稅收“三性”的建議和對策
　　
　　（一）將傳統稅收學的強制性改為協商性
　　所謂稅收的協商性是指政府有收稅和收費時，與人民協商。目前，中央提出構建和諧社會，而一些政府部門的亂收費、亂罰款，由于抑制創業、減少就業、收入不公等現象，實際上已經成了導致社會不和諧的重要原因。而且，社會主義社會人民當家作主，人民委托政府形成公共權力管理社會，政府用公權向公民收稅、收費，收取他們的財產，應當征得公民的同意，任何政府部門和行政性事業單位的收費和罰款，都必須通過各級人民代表大會討論通過，并且應當召開社會聽證，公民同意后，才能設置收稅、收費和罰款項目。否則都應當被視作是違法的。最近，中國最高立法機關就個人所得稅工薪所得減除標準，舉行了《立法法》規定聽證制度以來全國人大常委會立法中的第一次聽證會，這從一個側面折射出，我國的立法機關越來越重視民意在立法中的體現，有利于促進公民知情權的實現，推進民主立法。隨著世界各國對立法公正性要求的不斷提高，在行政領域內所廣泛采用的聽證程序也逐漸為立法機關所采納。此次稅收立法聽證就是這方面的有益嘗試。要堅持民主立法的價值取向，推進稅收民主立法的進程，要求我們在稅收立法的各個環節都要重視公民的參與。稅收立法特別是重大的稅收立法都應廣泛征求公民的意見。要使公民真正地有效地參與稅收立法的全過程。為此，必須重點考慮三個方面的問題：
　　
　　1.稅收立法的公開制度。要增大稅收立法的透明度，注意將稅收立法的各個階段及其階段性成果向社會公開，立法機關在立法過程中要公布議程，發表記錄，準許旁聽，以保證公民的知情權。對事關全體人民切身利益、有重大影響的稅收立法，立法機構應將立法草案全文在報刊等媒體上加以公布，動員公民開展討論，立法機構在此基礎上收集意見。
　　2.建立暢通的信息反饋渠道，及時反饋公民在稅收法律制定和實施過程中提出的意見。
　　3.實行立法聽證制度。聽證程序一般指在行政機關的主持下，與聽證事項有利關系的當事人直接參與案件的調查及決定過程的一種體現行政民主性的公開程序。
　　
　　（二）將傳統稅收學的無償性改為服務性
　　所謂稅收的服務性是指政府將收取的稅收，大部分用于公共服務。2006年1月，在海口召開的“政府轉型與社會再分配”國際論壇上，外方專家介紹了北歐經驗。他們認為，為了保證“所有公民平等享受公共服務”，政府應該承擔公共服務提供主體的角色。在公共服務提供過程中，政府是決定性因素。北歐國家公共財政支出占政府支出的很大比重，這與我國目前的財政支出結構形成了鮮明的對比，為此我們可以借鑒北歐模式的做法。具體如下：
　　1.公共財政的支出比例要不斷提高。在政府支出占GDP比重不斷提高的同時，公共財政支出在政府支出中的比重也應不斷提高。我們目前的財政預算內外收入中，行政公務開支占到近40％，納稅人交納的公共資源很大一部分用于吃飯養人，而教育、衛生、社保等公共服務支出很低，這是不合理的。應當把行政公務開支在財政總支出中壓縮到10％以下，至少應當壓縮到15％以下，而公共服務的開支，在財政總支出中應當占到75％左右，這樣才是一個公平分配的財政體制。
　　2.改善公共部門工作環境，提高公共部門工作人員薪酬。由于公共服務部門的自身特性，它需要政府的支持，以保證再分配的公平、合理和有效。政府必須保證公共部門的薪酬不能太低，如果公共部門薪酬低于私營企業，公共部門就留不住人才，服務質量就會受到影響，公民接受的教育、醫療以及其他社會服務的質量也會下降。
　　3.明確劃分各級政府公共服務的職責，中央對地方公共服務提供支持與監管。中央政府和地方政府之間的公共服務內容要有非常明確的分工，市級政府主要負責勞動力密集型服務，中央政府主要負責收入再分配和其他集體性服務。
　　
　　（三）將傳統稅收的固定性改為可調整性
　　所謂稅收的可調整性是指要隨時將一些不合理的收稅、收費和罰款進行清理和調整。我國的經濟學家周天勇對如何清理和調整不合理的收稅、收費和罰款提出了七條治本的建議：
　　1.收費和罰款是政府有關部門利用公權收人民財產，而收財產需要人民同意的理念；
　　2.設置收費和罰款人民聽證、人大批準的制度；
　　3.政府和行政性事業執法與收費相分離，行政與利益相分離；
　　4.由國家審計局委托各社會審計部門審計目前各政府部門收費和罰款的數量、用途，向人民公布；
　　5.對目前所有的政府各部門的收費和罰款項目進行清理和公布，舉行社會聽證，廢除絕大部分收費和罰款項目，一些依靠收費和罰款的政府機構和行政性事業單位，全額由財政供養；財政不能供養的，或者改革不依靠行政權力而是依靠服務收取費用的經營性事業單位，不能提供服務的，精簡解散；
　　6.不允許政府部門收費和罰款，費歸稅改革，保留非常少量的交通執法罰款項目，但是標準和用途等要經過社會聽證；
　　7.廢除所謂的收支兩條線制度，特別廢除超收超罰獎勵交警、工商、城管、質檢等部門和人員的政策，收費罰款與執法人無關，有的政府和執法部門由財政預算供養，不能收費和罰款供養自己。