中國區域經濟合作方向與發展地方經濟的區域方法

未來區域合作的發展方向是什么？這個問題不僅關系到地方經濟與區域經濟的發展。更為重要的是會葉中國的整體競爭實力產土重要影響。中國已經進入了“人世”后過渡期。隨著與國際市場全面接軌。中國面臨的國際競爭壓力與沖擊無疑會增大，各個地方只有攜手合作，才能從容應對日益加大的挑戰。與壓力。

2003年，十六屆三中全會明確提出了“五統籌”要求，其中統籌區域發展是一項重要的核心要求。2005年公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》又進一步提出要“促進區域協調發展”。實際上，早在“八五計劃”時期，區域協調發展就受到了高度重視。統籌區域發展是實現區域協調發展的重要途徑，而加強區域合作又是統籌區域發展的關鍵要求。

應該說，中國真正意義上的區域經濟合作始于改革開放初期，經過20世紀80年代的蓬勃發展后，90年代初期出現了一個低潮。未來區域合作的發展方向是什么?這個問題不僅關系到地方經濟與區域經濟的發展，更為重要的是會對中國的整體競爭實力產生重要影響。因為中國已經進入了“入世”后過渡期，隨著與國際市場全面接軌，中國面臨的國際競爭壓力與沖擊無疑會增大，各個地方只有攜手合作，才能從容應對日益加大的挑戰與壓力。

目前，無論是學術界還是各級政府，時區域合作的討論較多。作者認為，討論未來區域經濟合作的方向與地方政府發展地方經濟的方法，應該注重三個角度：第一，應該從規律的角度看區域合作；第二，應該從戰略的角度看區域合作；第三，應該從動態的角度看區域合作。

一、中國區域經濟合作的背景

改革開放以來，區域合作經歷了4個發展階段：

——開始興起階段(1979～1984年)。受改革開放的影響，各級地方政府獨立利益主體體身份得到了制度的承認，地方政府具有了發展經濟的主動性與積極性。1979年同務院提出“揚長避短、發揮優勢、堅持自愿、組織聯合”的原則，并于1980年作出《國務院關廠推動經濟聯合的暫行規定》，以地區之間、城鄉之間余缺物資調劑和技術、資金協作為主的區域合作開始興起。1981年華北地區在呼和浩特市如開了經濟技術協作會議，并成立了我國第一個區域經濟合作組織——華北經濟技術協作區(由京、津、冀、晉、內蒙組成)。之后，上海經濟區、東北經濟區等相繼成立，區域經濟合作范圍開始擴大。

——全面鋪開階段(1984—1986年)。到20世紀80年代中期，由于區域合作給各合作方帶來了巨大的利益，區域經濟合作全面鋪開。1984年9月，原國家經委與國家計委、國家民委和國家物資局聯合召開了“全國經濟技術協作和對口支援會議”。同年秋，《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確指出：“對外要外放，國內各地區之間更要相互開放。經濟比較發達地區利比較不發達地區，沿海，內地和邊疆，城市和農村，以及各行業務企業之間，都要打破封鎖，打開門戶，按照‘揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發展’的原則，人力促進橫向經濟聯系，促進資金、設備、技術和人才的合理流動，發展各種經濟技術合作，聯合舉辦各種經濟事業，促進經濟結構和地區布局的合理化，加速我國現代化的進程。”在各級政府推動下，地區、城市與企業之間不同層次、不同規模、不同內容的合作大量涌現，區域經濟合作組織發展到100多個。在此階段前，我國有組織的區域經濟合作基本上集中于東部沿海地區。1985年后，中西部地區也開始建立廣泛的區域經濟合作組織，1986年全國的區域經濟合作組織與網絡發展到160多個。在現有的經濟區(包括經濟協，作區、經濟技術協作區、經濟網絡等)小絕人部分是在第二階段形成的。

——深入發展階段(1986～1992年)。1986年國務院頒發《國務院關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定》，對橫向經濟聯合的原則和目標、維護企業橫向經濟聯合的自主權、基建計劃管理和統計方法、促進物資的橫向流通、加強生產與科技的結合、發展資金的橫向融通、調整征稅辦法和保障經濟聯合組織的合法權益等問題作了具體、明確的規定。1991年制定的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》又提出“繼續完善利發展區域合作，以省、區、市為基礎，以跨省、區、市的橫向聯合為補充，發展各具特色、分工合理的經濟協作區”。在這一階段，不同區域經濟合作組織內部機構設置、合作手段與內容等不斷得到完善，而且區域間間接的交流與合作也發展較快。財政部、國家統計局、物資局、工商行政管理局，商業部、體改委、審計署、中國人民銀行等部門相繼制定了一些具體規定以促進區域經濟發展。1990年頒布《國務院關于打破地區間市場封鎖，進一步搞活商品流通的通知》。

——邁向規范化階段(1992～)。

為克服沖突，國務院子1990年底發山的上述通知，要求“各地區、各部門自覺制止和糾正地區封鎖的錯誤做法”。這一通知對緩解當時較為激烈的地區沖突起了一定的作用，但仍未能消除地區沖突的根源。“十四人”明確提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年底，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定了我國社會主義市場經濟體制的基本框架。這標志著我國區域經濟合作規范化與消除地區沖突有了基本的規范體制依據。在市場規律的作用下，以企業為主體、地方政府專業職能部門為指導的新型區域經濟合作格局正在逐步形成。區域發展特別是一級綜合經濟區的發展受到廣泛重視，區域市場正在逐步完善。2001年頒布《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》。2004年，國務院有關部委聯合發布《關于清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》。

從1992年提出建立社會主義市場經濟體制以來，區域合作一直處在完善的過程中，換句話說就是中國的區域經濟合作尚未完善，其原因是多方面的。從區域經濟合作開展以來，國務院相繼出臺了5個有關規定，但是這些規定基本上形同一紙空文。“禁止地方市場封鎖”的規定在20多年內反復強調了多次，但地方市場封鎖等地方保護主義做法屢禁不止。正是由于地方之間的相互封鎖，導致區域合作至今還沒有規范化。

如前所述，中國目前重視區域經濟合作，是統籌區域發展與促進區域協調發展的必然要求，其必然性具體表現在如下4個方面：

首先，為適應全球化的國際環境需要加強合作。2001年中國正式加入世貿組織，目前已經進入了“入世”后過渡期，中國所面臨的壓力和挑戰會越來越大。如果國內各個地方還是各自為政，彼此不合作，那么中國整體的競爭實力將不會提高。

其次，為促進區域協調發展需要加強合作。建國以來，中國的區域戰略經過了內地建設戰略階段、“二線建設”戰略階段、戰略調整階段、沿海發展戰略階段與區域協調發展戰略階段的轉變。進入新世紀后，小國的區域問題越來越多。建國以來地區小平衡的問題一直存在，改革開放以后，區域差距過大，區域矛盾和沖突加劇。目前存在的重大區域經濟問題主要有：區域差距進一步擴大，西部地區依然落后；東北地區等老工業基地的老化問題突出；東部地區一些城市地區膨脹問題突出；中部六省的相對地位有可能下滑；第三輪地區經濟沖突已經發生。解決這些問題需要不同類型區域加強合作。

第三，發展地方經濟需要區域合作。京津冀都市圈落后于長三角和珠三角是一個不爭的事實，這一事實在很大程度上證明了不合作則落后的道理。中國的區域經濟合作是從1992年開始轉型的，京津冀和珠三角、長三角的差距拉大的分水嶺也出現在1992年。1992年以前，天津和北京的GDP相加超過上海。之后，北京和天津的GDP之和小于上海的GDP。這就說明京津冀落后于長三角，在很大程度上來說是因為區域經濟合作轉型不及時。

第四，區域經濟發展規律要求加強合作。一般來說，區域經濟一體化會分四個階段，即獨立的地方中心→單一強中心→單一強中心與少數次級中心并存→一體化。目前我國大部分地區處在第三個階段。由第三階段向一體化過渡需要政府強力推動企業主導型區域經濟合

二、中國區域經濟合作的未來方向與關鍵問題

根據區域經濟合作規律、發達國家的區域管理經驗以及中國區域經濟發展所面臨的主要問題，我認為，未來區域經濟合作的方向主要是：

第一，完善并加強對區域合作的管理。中國地方間利益矛盾與沖突始終難以解決，一個重要原因是中國區域管理缺乏法律基礎。要完善并加強區域管理，立法是必然要求。

第二，強化企業主導型區域合作。在20世紀80年代，區域合作主要是地方政府推動的，在社會主義市場經濟體制初步建立的條件下，政府主導型區域合作要讓位于企業主導型區域合作，這要求轉換地方政府的職能。

第三，通過多層次的區域合作推動區域經濟一體化。改革開放初期，中國的政府主導型區域經濟合作發展得蓬蓬勃勃，最主要的原因是在改革開放初期，地方政府之間合作的潛在利益非常大，而現在這種潛在利益不易被地方政府發現。政府主導的區域合作大多數流于形式。未來的合作需要企業廣泛參與，政府的主要職責是為企業跨區域活動創造良好環境。

第四，通過城市擴散帶動區域整體發展。未來的一體化需要發揮城市的帶動作用。各級地方政府重視都市圈與經濟帶的發展，一方面反映了城市帶動區域發展的要求，另一方面也說明了不同城市區域間合作的要求。

要適應以上發展趨勢，需要處理好若干關鍵問題。

首先，需要完善區域管理制度基礎，主要包括兩個方面的問題，即“誰管”與“管誰”。其中，“誰管”需要明確區域管理機構，“管誰”需要明確區域管理的具體對象。以美國為例，美國的阿巴拉契亞涉及13個州，美國聯邦政府為了推動這13個州的合作，于1963年成立了“總統阿巴拉契亞區域委員會”，1965年批準成立了《阿巴拉契亞區域開發法》，明確了總統阿巴拉契亞區域委員會的管理范圍與職責。京津冀都市圈的合作受到廣泛關注，但如果沒有一個權威的機構來協調，京津冀的合作很可能只會流于口頭。

其次，需要克服地方之間的利益矛盾與沖突。中國地方政府發展地方經濟的政策手段主要有兩個：即減免稅收與廉價或無償提供土地。從經濟學的角度來分析，這種地方政策是無效的，而且會導致相關地方之間激烈的利益矛盾與沖突。在一個地方政府免稅的情況下，其他地方政府也會“比照辦理”，因為在其他地方免稅而本地不免稅的情況下，本地的利益會受到侵害。那么怎樣協調地方政府的發展政策呢?在國外有很多可供借鑒的做法，比如有的國家出臺了區域稅基分享法，即將通過合作所獲得的稅收在相關地方按比例分配。再如，有些國家為了克服利益沖突，實行統一獎勵政策法，即將地方政府制定優惠政策的權力上收到區域管理委員會。

最后，需要通過跨區域的合作提升企業競爭力。從一般意義上講，任何地方的企業成長都會經歷四個階段，即品牌創造階段、發育成長階段、壯大階段與國際化階段。處于不同階段的企業發展所要解決的關鍵問題是不一樣的。在品牌創造階段，關鍵是要抓住一些偶然機會；在發育成長階段，關鍵是要抓住其他地方帶來的機遇，跨地區擴張品牌；在壯大階段，關鍵是要改革企業制度，完成跳躍式發展；在國際化階段，關鍵在于要善于利用國際機遇，捕捉國際商機。中國許多民族企業尚處于發育成長階段，跨區域合作是壯大企業的前提。

三、發展地方經濟的區域方法

在全球化的時代，只注意地方內部的條件，而忽視外部機遇的地方經濟發展方法是一種短視的方法，發展地方經濟需要運用區域方法。其要點包括3個方面：

第一，必須考慮外部影響。地方政府在確定地區的發展方向時，必須考慮外部環境對自身所可能造成的影響，不能脫離外部變化來制定地方發展政策。

第二，必須同相關地方合作。單個地方只有在與同一區域內其他地方攜手合作，才能在區域競爭中充分展示自身的優勢，也才有可能對整個國家的強盛做出最有用的貢獻。

第三，由地方政府制定的地方發展政策必須同區域政策相協調。協調的手段之一是由相關地區與有關區域管理委員會共同制定區域合作政策，共同推動企業主導型區域合作發展。

運用區域方法發展地方經濟取得成功的例子比比皆是。許多地方經濟發展案例告訴我們，一個地方的發展必須考慮區域合作才能促進自身發展。善于借助外部機遇發展自身經濟的地方政府才是聰明的政府。而且特別重要的是，只有運用區域方法發展地方經濟，區域協調發展戰略的目標才有可能實現。

(責編：張 銘)