從開平案看國際反腐合作前景

新春伊始，一則新聞震撼了境外藏匿的4000名貪官：繼余振東2004年回國歸案后，美國司法部門又于2006年1月31日對中國銀行開平支行特大貪污案的其他幾名主犯以詐騙、洗錢、簽證欺詐等15項罪名起訴。

這是中美兩國司法領域就打擊外逃貪官的一次重要合作。

20世紀90年代以來，國內貪官攜款外逃現象呈上升趨勢，造成巨額國資流失，國家整體形象受損。通過國際合作，追逃追贓無疑是打擊此類犯罪的關鍵之一，其中尤以引渡方式為較有效者，但引渡須以存在雙邊協議為條件。從我國的實際來看，外簽的引渡條約目前僅達21個，外逃貪官首選的美國、加拿大等均不在其中。囿于諸多制度、理念上的差異，雙邊引渡條約的締結往往路途漫漫。

但近年來國際反貪環境的變化為我們追逃追贓提供了一定的契機。

“9·11”后美國對反腐合作態度轉趨積極，布什總統在2004年1月12日宣布要杜絕涉貪外國人以移民或非移民身份進入美國，禁止索賄受賄的外國官員、行賄者以及他們的家屬進入美國，并對經常被腐敗分子濫用的投資移民簽證和跨國經理人簽證采取嚴格的審批措施。

另一方面《聯合國反腐敗公約》在2005年12月14日的正式生效，使反腐國際合作及引渡程序簡化有了新的全球法律框架，也使我們追逃有了重要的制度平臺。

一

《聯合國反腐敗公約》是聯合國有史以來首個專門指導國際反腐敗斗爭的法律文件，它將賄賂、貪污、挪用公款、枉法、濫用職權、大額不明來源財產、洗錢、窩贓、妨害司法等均認定為《公約》項下的腐敗犯罪，并從預防、定罪、制裁、執法、國際合作、資產追回、資產返還等多項機制上確保公約的有效實施。

對犯上述腐敗罪的嫌犯，《公約》規定各國不得把相關罪行解釋為“政治犯罪”而拒絕予以引渡。

規定“被請求國應為請求國在其境內對外逃貪官提起民事訴訟提供最大便利”，可應請求國的請求，查封和沒收相關的財產，在有生效判決的情況下，財產返還請求締約國；在其他情況下，優先考慮將沒收的財產返回請求締約國，返還其他原合法所有人或者賠償犯罪受害人。

比照我國法律，《聯合國反腐敗公約》規定的腐敗犯罪類型基本上被我國刑法所包括。但是，在犯罪構成的具體要件上與我國刑法的規定存在較大差別，更為寬泛。如《公約》規定的受賄犯罪在主體上，不但包括本國公職人員，還包括外國公職人員和國際公共組織官員；在客觀要件上，也沒有明確規定公職人員必須實施利用職務便利為他人謀取利益；在賄賂內容上，可以是任何好處，而不僅限于財物。還如《公約》規定的洗錢犯罪的上游犯罪包括《公約》所涵蓋的貪污、賄賂、挪用公款、濫用職權所得等。

公約規定，各締約國可根據本國法的基本原則，采取措施消除腐敗行為的后果，包括在法律程序中將腐敗視為廢止或者撤銷合同、取消特許權或者撤銷其他類似文書。這意味著，從腐敗行為中獲得的利益都將可能被剝奪。

過去，我國追捕外逃貪官主要通過外交途徑，對國際關系好壞依賴性很大。加入該公約將為我國逐步解決查辦追逃案件中調查取證難、人員引渡難，資金返還難提供國際合作依據。反腐敗公約屬于國際法律范疇，有更為穩定的效力，凡參加公約的國家都必須接受公約的約束，有義務使國內法的規定符合國際公約的要求，不能再以“國內法”為借口，拒絕提供公約規定的司法協助，締約國司法機關間可據以直接進行交涉，這無疑為我國追捕外逃貪官開辟了一條新途徑。也大大削弱了政治因素的干擾。

二

由于各締約國利益訴求不同，公約的規定許多方面還是各國利益妥協的產物，這使得《反腐敗公約》的不少條款存在剛性不足，可操作性差的局限，引人注目的“資產返還”就是其中的一例。發達國家從自身利益出發，強調屬地管轄，資產流入哪個國家就由哪個國家接管。公約的規定是：“...除非締約國另有決定，被請求締約國可以依照本條規定在返還或處分沒收財產之前，扣除為此進行偵查、起訴或者審判程序而發生的合理費用。”締約國的“另有決定”，以及如何扣除等問題都需要在具體案件中具體處理。

從實際情況來看，由于存在多種法律障礙，引渡一直是國際刑事司法合作的一個難題，在引渡的實施問題上，被請求國往往具有絕對掌控權，只要其認為被引渡人被緝拿回國后有可能被判死刑，被處酷刑，或者是因為種族、性別、宗教等原因遭受歧視，或者無法保證公正審判，即可拒絕請求國的引渡請求，這是導致貪官外逃的主因之一；公約對此并無實質性突破，它未將其視為引渡合作的條約依據，而是任由締約國自行決定，因此，公約還是要求締約國“締結雙邊和多邊協定或者安排，以執行引渡或者加強引渡的有效性”。

需要注意的是，《公約》對國際難民保護仍有相應規定，即規定如果被請求締約國有充分理由認為提出引渡請求是以某人的性別、種族、宗教、國籍、膚色或者政治觀點為理由對其進行起訴或處罰，則被請求國不再有引渡義務。因此，假如犯罪嫌疑人提出政治庇護，可能構成引渡的阻力。盡管如此，比起各國先前隨意界定“政治犯罪”的做法，《公約》賦予締約國的裁量權限大大受限了。倘若要拒絕引渡，嫌疑人必須嚴格符合傳統意義上的“難民”規定，而且根據一些西方國家，包括美國的法律，獲得庇護的前提條件之一是當事人沒有犯罪，包括沒有在美國境內外犯罪。因此一旦證明了當事人的行為構成《公約》項下的犯罪，即可剝奪當事人在美獲庇護的資格，有關難民保護的規定不會構成引渡的阻礙。

中國銀行開平案的進展表明，《中美刑事司法協助協定》的簽署以及《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》的先后生效確為我國開展反腐敗國際合作創造了有利的制度環境，但這并不等于說中國在追捕外逃貪官、引渡犯罪分子方面遇到的困難已經得到全部解決。

首先，國際反貪合作涉及的問題相當復雜，包括政治、外交、經濟等諸多方面。而且，國際法本身沒有強制性，《反腐敗公約》的效用如何，要看有多少國家批準參與以及各締約國的遵守程度，各國在司法理念、司法制度、人權觀念等方面的差異也會影響國際合作的進程。

其次，在資產返回、犯人引渡等眾多司法細節上還有很多問題需要解決。《聯合國反腐敗公約》規定：“在通常情況下，接到請求的締約國可以在返還沒收的非法財產之前，扣除為此進行偵查、起訴和審判所支出的合理費用。”就是說，贓款返還問題需要各締約國在具體案件中具體處理。由于“贓款分割”已經成為國際反洗錢工作中的一項實際做法，一些國家要求在與中國合作前必須先與中國簽訂贓款分割協議，確保它們能分享部分追繳的贓款。

三

所以，公約生效后，進一步打擊貪官外逃需要“多管齊下”。

從國際層面來說，還需要加強國與國之間的具體協商，與更多的國家簽署引渡條約或司法協助條約，在國際合作中不斷積累經驗。

從國內層面來看，適時扭轉觀念，配合公約的實施修改法律、推動合作，也是拓寬國際司法合作渠道的重要方面。

在完善國內法律方面，如何與國際司法制度和理念銜接，還有很多工作要做。如刑事程序問題、非暴力死刑判決問題、堵截貪官外逃問題、加強金融監管問題、消除腐敗后果問題、因腐敗行為受害的賠償問題，等等。

當然限于當今社會的管理水平、經濟發展水平，上述系統工程需要一個長期的過程才能建立，投入也會很大。

大概只有那時，我們才能有充足的底氣，不再怕貪官躲在別人的領土上逍遙法外。

雖然在打擊貪污腐敗、阻止貪官外逃等方面的國際合作難以一帆風順，但目前反貪反腐的國際環境無疑有利于我們肅清腐敗問題。

21世紀是經濟、政治、文化全球化突飛猛進的時期，國際攜手共同懲治腐敗的步伐也將進一步加快。如果說20世紀人類與腐敗進行了一次較量，那么，21世紀將是決戰的百年。然而，世上畢竟沒有任何靈丹妙藥可以根除腐敗，腐敗將長期伴隨人類的發展而存在，根除腐敗只是人們的良好意愿。但是人們有理由相信，通過各國的有效合作，21世紀，腐敗將減少至最低程度。

編輯：靳偉華