基層審計境況之冷思考

近年來，審計署和省級審計部門力掀審計風暴，一時好評如潮，令人振奮，而基層審計相比之下卻悄無聲息，黯然失色；審計署嚴格審計紀律，軍令如山，而基層審計卻不可避免地發生著一些有損審計形象的事件。這一冷一熱，一緊一松，究其緣由，頗費思量。

一、辨析

問題雖然出現在基層，但根子卻在于由審計體制滯后引發的諸多制約基層審計工作的因素，因此將所有的板子打在基層審計的身上是有失公允的。

1、環境之憂：“審計署是中央軍，特派辦是野戰軍，基層審計是地方軍，相當于游擊隊，孤家寡人，小米加步槍。”一方面來自基層部門的逆淘汰，審計部門的監督職責，難免會得罪人，得罪被審計單位，審計部門的主要領導，難免成為“個性化官員”，甚至是“官場另類”，加之一些被審計單位并不是從社會經濟事業發展的角度來正確理解、支持、對待審計，忽略了審計工作防范勝于查處，監督寓于服務的職能，因此，一遇上行風評議、民主測評，基層審計就成為眾矢之的，提拔靠邊，評議靠后，面臨著無形的外在壓力；另一方面來自審計署的潛規則，雖然出臺了《審計署關于進一步加強對地方審計工作指導的意見》，但僅在建立重要情況通報制度、建立署領導分片聯系點和調研制度、加強審計法制建設和規范化建設的協調指導、加強計劃指導促進整合審計力量、加強和改進審計業務授權管理、加強審計業務對口指導等六個方面作了一些初步的安排，而且主要是針對省級審計機關，落實到最基層的審計部門，仍然是望梅止渴，口惠而實不至。可以說，審計署對基層審計建設沒有具體明確的目標和方向，只提出人、法、技建設的要求，卻沒有人、財、物方面的支持，在這種潛規則的作用下，加之大多數地方財力緊張，基層審計機關還是唱著《游擊隊隊歌》“沒有槍沒有炮，我們自己造”，“一針一線”都要通過審計繳款來解決。

2、體制之痛：“基層審計成了地方政府的內審機構，成了干部安排的洼地。”《中華人民共和國憲法》規定：地方各級審計機關實行雙重領導體制，對本級人民政府和上一級審計機關負責。通觀憲法，可以說沒有任何一個執法部門象審計部門那樣在憲法中有著明確的管理體制上的規定；縱觀審計機關成立20多年的發展道路、可以說沒有任何一個執法部門象審計部門那樣更需要獨立性。而現行的審計行政領導型的體制，審計業務以上級審計機關領導為主，領導干部的任用及行政經費來源則是地方政府和地方財政負責安排。各地審計部門在經費與人事上受制于地方，審計必然會遭遇地方保護主義的阻力。這就導致越是基層的單位，行政部門對審計部門的控制力越強，審計的監督作用相應地也就越弱。于是基層審計在很大程度上成為政府的“內審機構”，許多基層審計部門“官多兵少”，局長、黨組書記、黨組副書記、副局長、紀檢組長、工會主席等職務一應俱全，成了鄉鎮干部進城安置的洼地。這些人缺乏審計等相關業務知識，且多數年齡偏大，基本接近縣級政府規定的履職年齡，這又導致基層審計機關的領導頻繁變動，很難樹立謀劃全局，謀劃長遠的思想意識。顯然，基層審計面臨著體制尷尬。

3、技術之患：“屢犯屢查與屢查屢犯的怪圈，生存危機與本領恐慌的交織。”一方面，從工商、稅務、質監、公安、法院、檢察院等一些執法部門的監督實效來講，由于強制措施的到位，他們的監管更具有力度，審計部門沒有任何強制措施，只能通過法院強制執行，因此出具的很多審計報告和審計決定，有的是討價還價式的協商下的結果，有的是上級領導干預下的結果。基層審計無情審計，有情操作，剛性不足，柔性有余，導致了被審計單位和審計部門之間陷入了屢犯屢查和屢查屢犯的怪圈。另一方面，審計部門的人力資源結構單一，財會人員居多，而計算機、法律、工程造價等方面的人才奇缺，加之培訓力度不夠，審計人員知識更新速度慢，滿足于用老知識、老辦法、老經驗開展審計工作。受人員編制的約束，難以補充新人才、吸收新“血液”；受干部體制約束，難以形成“優者上，平者讓，庸者下，劣者出”的用人機制；受經費的約束，難以形成“獎勤罰懶，獎優罰劣”的考核激勵機制。這些因素綜合作用的結果是基層審計工作創新不足，起色不大，面臨生存危機，陷于本領恐慌。

4、生存之困：“求發展不易，要生存也難，在審計風暴的無限風光下，難掩基層審計的困境。”生存的重壓，只能引發“靠審計吃審計”的后果。當審計不是為了經濟監督、維護經濟秩序而審計，而是為了生存而審計時，就嚴重損害了審計權威，削弱了審計監督力度，也就談不上審計監督效果了，更與科學發展審計事業相距甚遠。當基層審計帶著罰款任務、創收指標去審計，從而成為創收型機關時，這種生存式審計，就嚴重偏離了審計防范勝于查處，監督寓于服務的職責，把審計置于為生存疲于奔命的形象危機邊緣，審計威信掃地，痛心疾首。

二、作為

有一項統計表明，多年來，國家審計署特派辦所查出的違紀金額都高于地方審計機關所查出的違紀金額，最低也是27倍以上，最高則達113倍。這直接表明審計工作缺少上下聯動，出現了斷層。可以說，沒有基層審計的呼應，再狂的審計風暴也會曇花一現；沒有基層審計的參與，科學發展審計事業就會面臨行而不遠的境況。因此，夯實基層審計的基石，推動地方審計的崛起，必須堅持不懈地把建設基層、服務基層、發展基層、壯大基層作為一項重要工作來抓。

1、浴火重生中體制再造。基層審計何去何從，需要創新思路突破重圍，近期工作目標是啟動縣區級審計機構改為地級市審計部門的分局或派出機構的管理體制改革，重點推進審計行政機構管理改革、人員編制管理改革、干部管理改革、財務經費管理改革四位一體的綜合配套改革，這是基層審計鳳凰涅磐的當務之急。這種改革震動不太，容易做到，好處是有利于整合基層審計資源，發揮基層審計的整體效能。遠期工作目標是通過對《憲法》中有關審計體制方面的條款進行國際接軌審計行業慣例、符合中國審計發展規律的修改，實行省、市、縣級審計機構垂直到審計署管理為目標的管理體制改革，推動全國審計一盤棋，這是基層審計工作浴火重生的重中之重。這種改革難度較大，需對“憲法”作修改，但好處多多，改革的結果必然是基層審計部門的獨立性和權威性會更強，審計質量和審計效率會更高，審計環境會更優，審計監督的力度會更大，審計資源會更多，基層審計經費會更有保障，審計機關就可以在經濟領域和反腐敗領域有更多的作為。

2、“三氣三風”中作風重整。客觀地說，當前基層審計人員存在著“耍傲氣、擺闊氣、撒嬌氣”的惡劣習氣，耍傲氣時以監督者自居盛氣凌人，擺闊氣時心安理得享受高標準接待，撒嬌氣時工作起來拈輕怕重；基層審計工作夾雜著“吃喝風、玩樂風、飄浮風”的現象，吃喝時無視審計紀律，玩樂時無視審計禁令，飄浮時無視審計尊嚴。這些不良的“三氣三風”一旦蔓延開來，將有損基層審計的生存肌體。因此，以健康的“三氣三風”激勵基層審計尤為重要：一是揚審計底氣，樹審計問責風。審計質量是審計工作的生命線，審計人員的底氣就是維護財經法紀的尊嚴，當好經濟運行的衛士和領導決策的謀士，審計觸角要針對違反財經法紀的現象進行披露處理，并予以問責，體現出責任政府的新風貌；二是揚審計銳氣，樹審計問效風。審計人員要善于發現問題，勇于揭露問題，敢于處理問題，堅持原則，客觀公正，不畏私情，不負眾望，同時要將任期經濟責任審計和年度財務收支審計結合起來，人大評議審計和常規審計結合起來，審計與紀檢監察、檢察反貪、公安經偵等部門協作起來，有效整合審計資源，提高審計工作效率；三是揚審計正氣，樹審計問廉風。通過建立健全審計工作責任目標督查制、大力推行送審制、審計承諾制、審計組廉潔從審反饋函等規章制度，做到干凈審計，樹立審計威信。

3、制度建設中效能再現。制度重于一切，高于一切，提高審計效能，制度建設必須先行，否則，基層審計工作將長期停留在低水平、低質量、低效率的局面上。因此，圍繞強化審計效能建設，必須大力推行踐行三類制度：一是審前制度：主要有審計機關首問負責制、政治理論和審計業務學習制度、審計人力資源培訓制度；二是審中制度：主要有審計承諾制、審計公示制、審計項目進展實時報告制度、審計項目三級復核制度；三是審后制度：主要有審計執法過錯責任追究制度、審計回訪制、審計公告制度、審計意見整改落實督查制度、審計組績效目標考核制度、審計組廉潔從審反饋制。以推動基層審計效能建設達到“優化組合、強化管理、細化責任、量化考核、硬化監督”的效果。

4、科學發展中基層復興。“基礎不牢，地動山搖”。基層審計有過輝煌，現在歸于平淡，過于平凡，甘于平庸，實則受體制和制度的雙重約束。基層審計的復興，需要用科學發展觀指導“人、法、技”建設：一是以人為本，抓好基層審計隊伍思想政治學習、專業知識培訓、人事制度改革、道德法制教育、行風廉政建設，打造“學習型的理論素養，開放型的戰略思維，全局型的決策水平，務實型的操作能力，服務型的公仆情懷”的審計干部；二是以法為先，通過立法求新，改革審計領導體制；有法可依，規范審計處理處罰依據；執法必嚴，完善審計強制措施；違法必究，建立審計問責制度；守法有責，推行審計公告制度來強化基層審計法制建設；三是以技為重，做到思路活審，推動基層審計從財務收支審計為主向財務收支審計和效益審計并重轉變；重點治審，關注重點部門、重點資金、重點項目等審計重點；科學從審，逐步實現由賬目基礎審計為主向賬目基礎審計、管理基礎審計和風險基礎審計三者并重發展；技術立審，著力加強科學審計管理，建立審計質量控制體系，在實踐中探索總結和推廣先進的審計技術方法；科技強審，加快金審工程建設步伐，充分運用計算機、數據庫和網絡等現代技術實施審計監督。

（作者單位：新余市審計局、渝水區審計局）