菲律賓國債民間獨立審計的借鑒與啟示

在菲律賓，國債累計余額已超過國內生產總值，債務償還問題已經誘發財政危機。為此，菲律賓馬尼拉自發成立了監督政府管理債務的民間組織債務聯盟自由（FDC），向政府施加壓力提出要對國債進行民間獨立審計，以提高國債資金的使用效率。債務聯盟自由的主張及其要求對政府處理債務危機起了積極的監督和促進作用。本文首先簡要介紹菲律賓債務聯盟自由（FDC）組織及其國債民間獨立審計的主張，然后結合我國國債管理存在的問題，提出國債民間獨立審計對提高我國國債管理績效的借鑒與啟示。

一、菲律賓國債危機及債務聯盟自由（FDC）簡介

自20世紀80年代起，菲律賓政府主要靠借債投資，特別是國外債務，國家所承擔的債務日益遞增，債務的償還問題使菲律賓政府陷入債務危機，并且債務危機已經引發了財政危機。菲律賓國債包括政府債務和政府全資和控股的公司債務。至今，國債累計余額已經遠遠超過了國內生產總值（GDP）。在2001年，國家國債累計總額達到了4.41萬億索比，相當于GDP的120％；2002年，國債又攀升到5.16萬億索比，相當于GDP的128％。單就政府債務而言，政府債務也以前所未有的速度在增長，從1981年的489.4億索比上升到2003年的3.4萬億索比。2004年到期的應歸還政府債務本金和利息共計5420億索比，占全年財政支出的50％，而公共部門，包括國營企業所背負的債務則超過了GDP的130%。

早80年代后期，菲律賓政府債務危機就有所顯現，為此，在首都馬尼拉，民間自發成立了一個債務聯盟自由（the Freedom from Debt Coalition，簡稱FDC）組織。該組織關注國家債務問題，不定期召開會議探討國家債務等國計民生問題，并出版了《債務聯盟自由公報》刊物，提出各種建議，監督政府借貸行為。至今，該聯盟已發展成為政府債務問題的民間監督組織，它與國會議員一起共同致力于解決國家債務問題獻計獻策。

二、菲律賓債務聯盟自由（FDC）國債民間獨立審計思路及其作用

針對國家陷入債務危機的現狀，債務聯盟自由（FDC）提出，政府預算的大部分支出用于國債的償還，菲律賓沉重的債務負擔已經成為國家經濟發展最大的障礙，要使菲律賓擺脫經濟困境，政府必須對國債進行周密細致的評定考核，應該接受民間審計，通過民間審計讓債務真相大白于天下，以此規范國債支出的合法性。

在國債審計問題上，FDC所持的觀點與政府不同。財政部長阿麥通認為，沒有必要對國債進行民間獨立審計，因為審計委員會（COA）已經審計。FDC認為，審計委員會或其他政府機構擁有國債的相關資料，但這并不意味著公眾知道它們的存在，國會和參議院知道它們的存在，而且，政府審計也好像是“財務決算”，局限于國債收入和開支的數量以及債務利息的支付數量審計。因為國債問題的歷史性和嚴肅性，純粹的債務“財務決算”是不夠的，國債審計應該超越“財務決算”。FDC提議要成立國債審計獨立委員會，對國債實施與政府審計平行的民間審計。具體審計思路如下：

1、FDC主張國債審計必須范圍要廣，要涉及每一筆貸款及其具體投資項目對政治、社會、經濟和環保所產生的影響。貸款不能以削減社會服務、健康和教育為代價。

2、國債審計不僅包括債務收支賬務審計，而且包括貸款資金使用的效益性、經濟性和效率性審計，比如：貸款的目的是干什么？貸款如何使用？貸款是否達到了目的？國債審計不是統計或會計活動，它是透明負責的管理活動。

3、國債審計要涵蓋測定國民政府負擔的顯性和隱性債務，要評定債務工具擴張的原因以及國債政策收益和目標的達成情況。

4、檢查政府債務管理政策、與借債有關的法律和借債的方式方法。所有這些旨在識別法律必須解決的問題，比如：制定合理財政管理政策，確保其法律法規相關性、一致性、適應性和充分性。

5、國債借款和還款的謹慎性審計。它不僅評論國債本身，而且評價國家現在陷入債務陷阱的政策和機制。正是由于這些政策激勵政府無節制地借款，借款銀行也不負責任地借入，銀行貸款也不管貸款是否真正地用于指定的項目。

6、國債審計要揪出那些腐敗分子，他們把錢借給私人老朋友，而這些錢國家不能受益，其收益落入了神秘的銀行賬戶。在菲律賓存在著私人公司享用國債，納稅人卻承擔納稅還款義務的腐敗現象。國債審計旨在為納稅人尋求公正，討個說法。

FDC除要求審計所有國債以外，還長期呼吁：取消還本付息自動撥款法案；最終拒付所有非法、欺騙和命令式的有償貸款；應付債款要設置上限制度，政府借款要有節制，貸款要有擔保并履約還款。

FDC經過兩年多的努力，其提出的國債民間審計呼吁得到了下議院多數議員的贊同，催促了政府對國債政策的反思，并且通過了成立國會債務委員會的議案，由國會債務委員會負責對國債存在的問題進行調查。政府在認識和尋求債務危機解決方案上邁出了具有歷史意義的一步。

三、國債獨立審計主張對我國國債管理的借鑒與啟示

自1998年實施積極財政政策以來，我國的國債以前所未有的速度增加，2004年發行國債6 734.27億元，是1981年發行量48.66億元的138倍。國債發行量的增加，產生了顯著的社會經濟效應，但同時帶來了不可忽視的日益加大的財政風險，而且從近年來新聞界和審計署披露的國債資金使用情況來看，數以億元計算的國債資金投入了“垃圾項目”，國債管理中存在的問題確實令人擔憂。對照菲律賓政府債務管理存在的問題，為強化我國國債管理，提高國債資金的使用效率，債務聯盟自由（FDC）的國債獨立審計主張及其思路很值得我們借鑒。目前，我國可以考慮成立國債審計委員會，讓民間獨立審計參與到國債資金的審計過程中，形成財政自查、政府審計、社會中介機構審計相結合的國債資金審計監督系統。目前可以考慮開展以下工作：

（一）加強對國債資金進行全方位的監督

在國債資金的審計中除了貫徹“全面審計，重點突出”的方針之外，目前要加強以下幾個方面的審計工作：

1、盡快對財政部門預算管理、資金管理進行審計。分析我國歷年的國債預算數據，有一個現象值得關注，那就是我國的國債預算和決算數量年年基本相同，而財政收入卻是年年超收。這個現象反映了這樣一個問題，財政收入年年超收一方面說明我國經濟在持續穩定增長，另一方面也說明我國財政赤字預算不夠準確。既然是上一年度財政預算超收，那么下一年度就應該考慮財政可能超收的因素適當縮減財政赤字，進而縮減國債規模。足見我國的國債預算績效亟待提高，積極推進國債預算審計勢在必行。

2、增強財政部門或主管部門資金撥付情況審計。擠占、挪用、截留國債資金被的現象存在大大降低了國債資金的使用效率。如某引水工程，當地政府在地方配套資金中明文安排100萬修建當地水利廳宿舍樓，造成項目資金缺口。目前，我國政府如果能夠增強資金撥付情況的審計，那么我國的國債投資項目建設效率和國債的資金使用效率將得以極大地提高。

3、開展國債項目事前審計。從已經實施的國債項目審計結果來看，國債投資項目常常出現“垃圾工程”、“釣魚工程”和“胡子工程”，有些國債項目一開始本身就不具備可行性，使國債資金的巨額投入見不到效益，造成巨大的浪費，或者是地方政府存在套取國家國債資金的動機。

（二）委托民間審計機構參與國債項目績效審計

自1998年至2004年，我國政府增發建設性國債啟動內需緩解通貨緊縮促進經濟發展，累計發行了34 149億元的國債，與此同時也加強了對國債項目的審計，但是由于政府審計力量有限，并不能實現對所有的國債投資項目進行審計監督，從而無法對國債資金進行充分的監督。我國以政府審計為主的國債項目的審計，因審計主體的獨立性低下，效率低下。讓民間審計機構參與國債項目績效審計也是緩解當前政府審計人力不足的可行途徑之一，同時民間審計的高獨立性可以增強了國債項目績效審計的有效性。這樣做與審計署審計工作發展規劃也是一致的。審計署《2003年至2007年審計工作發展規劃》明確提出：“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益。逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右，力爭做到所有審計和專項審計調查項目的結果，除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外，全部對社會公告。”

（三）公開審計結果，使國債資金的使用接受更廣泛的社會監督

公開國債審計結果，特別是公開國債項目的審計處理結果及其整改情況。“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”，審計結果公開機制提高了國債資金審計結果的可獲得性，保障了社會公眾對公共信息的知情權，可以充分發揮群眾監督和輿論監督，有利于規范政府行為，提高政府執政效率，提高國債資金使用效率。

（作者單位：杭州電子科技大學）