預算法修訂延緩潛臺詞

修訂預算法有共識也有分歧，難點在于立法機關與政府的權責關系調整

在全國人大常委會2006年立法計劃中，預算法修訂草案被列入“應確保按時完成起草任務、如期提請審議”的第一類法律項目，計劃于10月提交人大常委會審議。

可是，在十屆人大常委會第二十四次會議開始前公布的議程上，《預算法》未能列入其中。這意味著歷經兩年半時間起草的預算法修訂草案，不能如期提交本次會議審議。“一些部門對預算法修訂爭議頗多。”全國人大預工委官員解釋說。

參與草案起草的財政部、審計署官員及學術界人士也表示，預算法修訂還有許多問題需要研究和討論，延遲審議在情理之中。

方向：體現公共財政理念

在市場經濟國家，預算法被冠以“經濟憲法”之稱，是一個國家重要的經濟法律之一。

所謂預算，是指政府的財政收入和支出計劃。預算的執行，就是籌措財政收入和使用財政資金的過程；預算反映政府活動的范圍、內容、方式、方向和政策，體現了一定時期內政府的施政方針，以及要達到的政治、經濟和社會發展目標。因此，預算往往被看做是財政體制的核心環節。

現行的《中華人民共和國預算法》于1994年3月22日在八屆全國人大二次會議通過，次年1月1日起正式施行，1991年10月21日國務院發布的《國家預算管理條例》同時廢止。1995年11月2日，國務院常務會通過《預算法實施條例》，自11月22 日起施行。

《預算法》出臺的背景是1994年的分稅制財政體制改革，從收入方面初步建立了中央和地方之間的分配關系。這是中國第一部預算管理基本法。之后，中國財政改革的重點，從以財政收入管理為重點轉移到財政支出管理方面。

1998年，財政部確定了中國財政改革的目標，即建立與市場經濟相適應的公共財政體制。次年7月，為了適應這個根本性轉變，根據全國人大、審計署對進一步改進和規范中央預算編制工作的意見，財政部開啟了預算改革的大幕。

2004年3月22日，預算法修訂領導小組和起草小組成立，全國人大常委會預工委作為起草小組組織單位，起草小組成員包括財政部、國家發改委、審計署、國家稅務總局、海關總署等單位。同時，由財政部條法司牽頭，修訂預算法實施條例。

財政部官員表示，修訂預算法要立足于三個基點：一是預算法實施環境發生了重大變化，中國的經濟規模、財政規模增長很快，預算法在實踐中顯露出許多問題和缺陷，需要補充和修正；二是一些已被認可的改革成果，需要寫進預算法變成制度；三是預算法修訂要與市場經濟的目標相一致，并體現公共財政的理念。

共識：改革成果制度化

鑒于以上三個立足點，近年來部門預算制度、國庫集中收付制度等財政制度改革成果，在修訂預算法時要以法律形式作出明確規定。

所謂部門預算，就是指一個部門有一本預算，用來反映這個部門的所有收入和支出。現行預算法中，有關部門預算的概念、內容、形式和編制方法等沒有任何明確的界定；相應的，預算支出按功能劃分為教育事業費、行政管理費等各項費用，財政部某一個司局管理不同部門的同一種經費。這種管理辦法從預算草案上看不出各個部門使用了多少財政資金、主要用于哪些項目，因而人大對預算的審查監督無從下手。

部門預算改革后，財政部一個司局管理同一部門的所有經費。2000年，財政部進行內設機構改革，設立了預算司、國庫司和若干部門司。2002年，所有中央單位都實行了部門預算。

國庫集中支付改革始于2001年。所謂國庫集中支付，是指財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶中集中管理；預算資金不再撥付給各單位分散保存，各單位可根據自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由財政部門直接支付給商品和勞務供應者。

這項改革現已擴大到所有中央部門，3300多個基層預算單位、3700多億元財政資金全部納入改革實施范圍。36個省區市及200多個地級市和500多個縣實行了國庫集中收付制度改革。國庫集中支付制度的實施，使得過去擠占、挪用、截留預算資金的現象大為減少，財政部門可實時監控財政資金的去向和使用情況，資金管理的透明度大為提高。

目前，這些改革成果只是以政府部門文件通知、內部規章等形式頒布，在現行預算法中無任何表述。近年來，審計署對預算執行的審計報告披露了很多問題，絕大多數是屢查屢犯，雖發現了預算執行中的違法違規行為，但缺乏處罰的相應法律依據，增加了改革的難度和機會成本。

審計署科研所副所長崔振龍表示，審計部門始終積極督促部門預算的改革， “這項改革社會認知度很高，應該寫進預算法。”

另一項涉及預算級次變化的改革，即“鄉財縣管”。財政部一位官員表示，中國憲法規定設置五級政府，現行預算法原則上規定一級政府一級財政。“鄉財縣管”是在現行財政體制和政策不變的前提下，對鄉鎮財政實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”的預算管理方式，財政資金的所有權、使用權與管理權、核算權相分離，由縣財政部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。“鄉財縣管”的結果，是鄉級財政將不復存在。

按計劃，2008年底以前，將在全國全面實現“鄉財縣管”；至于是否在修訂《預算法》時把“取消鄉級財政”體現其中，預工委官員表示，鄉級預算在中國的五級預算中已無關緊要，“修訂預算法時會盡量體現，如何表述會考慮憲法的規定。”他表示，隨著農村綜合改革的推進，鄉級政府沒有必要作為一級政府看待，應轉變為縣級政府的派出機構。

《預算法》修訂還將適當放開地方政府發債。現行預算法第二十八條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

不過，《預算法》修訂即使對地方發債開一個口子，也會設定嚴格的限制條件，如發債的程序及規模等。“允許發債的地方政府層級可能比較高，當然不會給縣一級政府發債的權力。”全國人大辦公廳有關官員表示。

分歧：財政超收如何使用

對于把預算改革成果納入預算法，財政部可謂態度積極；但對有關加強預算審查、審計監督的相關條款，則同全國人大有著較大的分歧。一個爭論焦點是：如何確定使用預算超收收入的決策程序？

所謂預算超收收入，是指年底實際的財政收入超過年初預算收入的差額。按現行預算法的規定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批；對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強制性。

人大預工委認為，現行預算法中使用超收收入的決策程序應進行修訂，將“報告制”改為“報批制”；即將政府花錢之后再向人大匯報，改為花錢之前先報人大常委會審批。

人大預工委官員表示，超收收入多雖是好事，但也反映預算缺乏科學性。超收收入越多，說明預算編制越不準確，也導致這部分財政資金的使用脫離了人大的有效監督，造成財政資金的使用效率低下。

從2000年至2005年，在財政部編制的預算草案中，全國財政收入預算增長分別為8.4％、10.3％、10％、8.4％、8.7％、11％，而實際增長達17.6％、22.2％、15.4％、14.7％、21.4％、19.8％。兩相比較，過去六年，預算增速與實際增速誤差達一倍左右，超收收入絕對額也在3000億元左右。

“每年這么大一塊資金由政府隨便使用，能不出亂子嗎？”人大預工委官員說。

這位官員表示，修訂預算法時當然也會考慮實際情況，并不是要求超收幾十元也要報批，而是超過一定比例（如1％-3％）才報人大批準。

在國際上，對超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補赤字。近年來，中國的超收收入全部用于追加支出。政府部門花錢一般是前緊后松，再加上年底有幾千億元的追加預算，年底突擊花錢成了中國的一道景觀。

資金的使用缺乏計劃和透明度，不僅脫離了人大的事前監督，給事后的審計監督也帶來難度，甚至對中央銀行的貨幣政策也帶來沖擊，每當年底政府突擊花錢時，央行不得不發行大量票據回收流動性。

對此，財政部官員說，財政部并不反對加強監督，關鍵是如何加強。這些年，考慮到國內外經濟波動、自然災害、突發事件等因素的影響，財政部在安排預算時一貫堅持“留有余地”的原則，預算收入預測常常比較保守。財政部預算司一位官員說：一旦作了支出計劃，到時收入達不到怎么辦？“收入多了再追加支出大家都高興，作了支出計劃到時沒錢誰都不答應。”

因此，財政部官員表示，人大對有些方面監督過細，可能不符合中國現在的實際情況。有些方面可能要稍微粗一些，有些方面可以前瞻一些。“對使用超收收入的決策程序，我們希望維持現在的做法，可以做一些微調。”

難點：政府與立法機關權責調整

近年來，審計署發布的對政府預算執行情況的審計報告，總能引起社會巨大反響。而掌握預算審批大權的全國人大，給公眾的印象更像是形式性走過場。因此，通過預算法修訂，人大力圖改變自身“橡皮圖章”形象。

“人大除了批準預算，再沒有第二條路可走。”一位預工委官員抱怨說。現行預算法規定政府預算由人大審查批準，但是人大不同意預算時怎么辦？現行預算法沒有作出規定。

這位官員認為，現行預算法的一個重大缺陷，是缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定。為加強對預算的審查監督，修訂預算法應當增設一章，專門規定人大及其常委會加強對預算的審查監督；其中重要的一項，是增加預算修正案的內容。審查預算的結果應該有所選擇，“不一定經常對預算提出修正案，但這是一種威懾力。”

此外，為提高預算審查的質量和效果，必須在預算法中明確人大財經委和預算工委進行審查的主要內容及其重點，如預算安排是否符合國家財經政策，預算編制是否符合有關法律要求，收入安排是否與國內生產總值增長幅度相適應，該納入預算的收入是否都納入了預算，預算支出結構是否合理，各項公共支出特別是法定重點支出項目安排是否妥當、是否達到法定的增長幅度等等。

這位預工委官員告訴《財經》記者，人大監督的加強，必然對其他部門形成制約；“立法修訂只要觸及相關部門的權力和利益，他們就會反對。”由于預算法修訂涉及面寬、內容多，相應反對意見也不是一兩項。而在現在的立法機制下，只要有反對意見，立法進程就會受阻而擱置。

專家認為，預算法修訂最大的難點，是政府與立法機關之間關系的調整。這涉及政治上的平衡，而在目前的體制框架下，如何平衡則是決策層不得不重點考慮的。

前瞻：改革如何推進

“若不考慮客觀條件，現行預算法絕大部分內容都應作修訂。”談到財政改革的前景，財政部一位官員對《財經》記者說，一些技術層面的問題應盡量解決，其他許多方面依賴于整個政治體制改革的進展。這其實是時機的把握問題，“能改的盡量改，畢竟要體現前瞻性。”

人大預工委、財政部一致認為，此次預算法修訂著眼于“中改”，原因是一些重大的政治經濟體制改革未有定論。主要在中央和地方的關系方面，需要建立健全與事權相匹配的財政體制，研究、明確政府支出的范圍；并根據受益范圍進一步研究支出責任，按照財力與事權的相一致的原則，調整中央與地方的收入劃分。但是，“這些問題并不可能通過修訂預算法解決。”

中央財經大學財經研究院院長王雍君持同樣的態度。他認為，預算法修訂是一項非常龐大的工作，不應限定時間；“與其不能一步到位進行大的修訂，不如多花點時間來探討。”

天津財經大學李煒光教授認為，預算不純粹是經濟問題，也是政府性的改革，且難度很大。在目前經濟增長和財政收入增速較快的條件下，應盡快修訂預算法，一旦經濟增長減速，改革難度會加大。

崔振龍則認為，除了解決預算法存在的問題和缺陷，應通過預算法修訂來推動基本制度建設。現在中國沒有完善的政府會計制度，嚴重影響預算管理。如地方政府的隱性負債，是因為政府不需要編制資產負債表，負債情況得不到反映，因此造成很大的財政風險。他認為，應該先把政府會計制度建立起來，準確反映政府作為一個整體履行責任的情況，那樣立法機構、社會公眾、審計機關的監督也有了依據。

基于監督的需要，預算的完整性同時為人大和審計署所關注。

崔振龍認為，要研究如何盡量把預算做得更完整。預算不完整，就難以高質量地對其進行監督、制約、規范，出問題的可能性就大。不過也不一定要把單位的所有收入都編進預算。事業單位一些準營業性收入，可以考慮不納入預算，如學校收的學費和醫院收的藥費。預算單位其他類型的收入都應該納進去，這樣才能體現預算的完整。

“預算法應明確將中央對地方的一般性轉移支付納入地方預算，由地方立法機關進行審查監督。”崔振龍說，對一般性轉移支付是否納入地方收入，現行預算法沒有提及，導致這一塊資金常常漏出中央和地方的監督視野。

人大預工委官員認為，為了強化對預算外資金的管理監督，預算法應當明確規定，政府財政部門要盡快采取有力措施，在清理整頓預算外資金的基礎上，將該納入預算的預算外資金盡快納入預算；對暫時不能納入預算的預算外資金，也要編制預算外資金收支計劃和決算，并向人大常委會報告預算外資金的收支情況；人大常委會應當采取切實可行的有力措施，加強對預算外資金的審查監督。■