解讀《監督法》

《監督法》對于“兩高”司法解釋的備案審查不是形式審查，而是實質審查；不是軟性監督，而是剛性監督。司法解釋不僅要接受來自國家機關和社會團體，企業事業組織的審視，更要接受來自廣大公民的審視的目光，司法解釋處于無所不在的“監督”之下。

2006年8月28日第十屆全國人大常委會第二十三次會議以155票贊成，1票反對，5票棄權審議并通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)，并定于2007年1月1日起正式實施。監督法的出臺，自1987年到2006年，前前后后經歷了20年的磨礪，歷次全國人民代表大會共收到222件關于制定監督法的代表議案，參與聯名代表共計達4044人次。

立法權和監督權是憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的兩項重要職權。這兩項職權的行使，都需要有相應的法律使之規范化、程序化。對立法權的行使，立法法已經做了規定。但對于監督權的行使，截止監督法出臺之前還缺乏統一的法律規范。因此，制定監督．法，對于人大依法履行監督職權、加強監督工作、促進依法行政和公正司法很有必要。因此，經過20年的千呼萬喚《監督法》終于閃亮登場。

20年立一法，《監督法》的主要內容是什么?對監督“一府兩院”的具體規定又如何呢?本文在此做一個簡要的解讀。

一、替百姓管好政府的錢袋子

替納稅人管理好政府錢袋子，監督計劃、預算執行情況，是人大常委會對政府工作進行監督的重要內容。此次通過的監督法，根據近年各級人大常委會的探索和積累的經驗，在同有關法律和決定相銜接的基礎上，按照突出重點、增強實效的要求，有針對性地增加了新的規定。

常委會對決算草案和預算執行情況報告，重點審查下列內容：預算收支平衡情況；重點支出安排和資金到位情況；預算超收收入的安排和使用情況；部門預算制度建立和執行情況；本級人大關于批準預算的決議執行情況。同時，區別中央與地方的不同情況，全國人大常委會還應當重點審查轉移支付情況，地方人大常委會還應當重點審查上級財政專項補助資金的安排和使用情況。

常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告。常委會組成人員對審計工作報告的審議意見交由本級政府研究處理，并將研究處理情況向常委會提出書面報告。常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議，本級政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會做書面報告。

人大常委會每年聽取和審議審計工作報告時，常委會組成人員對審計工作報告的審議意見交由本級政府研究處理，人民政府應當將研究處理情況向常委會提出書面報告；常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議，本級政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會書面報告。

上述規定加強了人大常委會對于財政預算和決算的執行的監督，同時重視審計工作報告中的審議意見的處理，既從源頭上又從財政開支的結尾上雙管齊下加強監督，真正替納稅人管好政府的錢袋子。

二、監督“兩院”工作與保障司法獨立

按照司法體制改革精神，最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋應當報全國人大常委會備案審查，全國人大常委會委員長會議已經通過了《司法解釋備案審查工作程序》。監督法參照立法法有關備案審查程序的規定，對司法解釋的備案審查程序作了具體規定。

《監督法》第三十一條明確：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。”第三十二條、第三十三條則進一步規定，全國人大法律委員會和有關專門委員會經審查認為最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常委會審議。

《監督法》對于司法解釋進行備案審查的規定突出表現了以下兩個特點：

一是提出審查要求或者審查建議主體具有廣泛性。按照《監督法》第三十二條第一款的規定，國務院、中央軍事委員會和省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認為對方作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求。上述四類主體一旦提出審查的要求，全國人大常委會將會正式發起備案審查程序，對于司法解釋是否違憲違法就將有一個具體的審查結果。

同時，按照《監督法》第三十二條第二款的規定，除上述四類主體以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議。這樣就使司法解釋處于整個社會的“監督”之下，即使一個普通公民如果認為“兩高”司法解釋同法律規定相抵觸的，他也可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，也有使司法解釋正式進入審查程序的可能。

二是備案審查程序的完整性與剛性。這一特點主要體現在《監督法》第三十三條。解讀第三十三條的內容，不難發現，經過全國人民代表大會法律委員會和有關專門委員會的審查，“兩高”司法解釋可能出現以下幾種結果：第一，司法 解釋符合法律規定，則正常施行；第二，經審查認為司法解釋同法律規定相抵觸，制定機關應當予以修改或者廢止；第三，在上述前提下，制定機關不予修改或者廢止的，全國人民代表大會法律委員會和有關專門委員會可以提出要求制定機關予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人民代表大會常務委員會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議。這一審查程序既充分體現了常委會的監督職權，又有效維護了司法的獨立。全國人大常委會對司法解釋的備案審查是行使監督權的表現，當發現應予修改或廢止時又并不是直接修改或廢止，而是建議制定機關修改或廢止，或者依職權進行法律解釋，這樣既做到了各行其職，既不失職，又不越權，實現了有效監督，又很好地維護了司法的獨立和尊嚴。

上述可以看出，《監督法》對于“兩高”司法解釋的備案審查不是形式審查，而是實質審查；不是軟性監督，而是剛性監督。司法解釋不僅要接受來自國家機關和社會團體、企業事業組織的審視，更要接受來自廣大公民的審視的目光，司法解釋處于無所不在的“監督”之下。我們應當充分認識到這是司法民主的具體體現，這將促使司法解釋在發揮其功能時，貼近社會生活和普通百姓，從而使司法解釋更具有針對性、實用性，也更具有活力。

三、明確審議和決定撤職案具體程序

關于常委會組成人員聯名提出撤職案的問題，監督法參照了地方組織法關于人大代表聯名提出罷免案的處理程序，規定縣級以上地方各級人大常委會五分之一以上組成人員書面聯名，可以向常委會提出對法律規定的人員的撤職案，由主任會議決定是否提請常委會會議審議；或者由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常委會會議根據調查委員會的報告審議決定。有關負責人表示，這樣規定，會有一個緩沖時間，可避免在有關事實尚未搞清楚的情況下草率作出決定，體現了對人的處理要慎重的原則。

此外，根據憲法和有關法律的規定，《監督法》還對“詢問和質詢”“特定問題調查”等問題作了規范化、程序化的規定。

《監督法》作為維護《憲法》尊嚴之一的一部重量級法律，不再讓《憲法》有關“各級人民代表大會常務委員會監督”“一府兩院”的剛性原則長期停留在僅僅是“剛性原則”的原則之上，而沒有具體可供操作的實施規則。因此值得擁護和歡喜。同時，正如胡錦濤同志所言：“法律的生命力在于實施。各級人大常委會要依法加強對政府、法院、檢察院的監督。政府、法院、檢察院要忠實履行憲法和法律賦予的職責，自覺接受人大監督，不斷提高依法行政、公正司法的水平。中國共產黨各級黨組織和全體黨員要模范遵守和執行法律，嚴格依法辦事，支持人大依法開展監督工作。”只有如此，《監督法》才能真正得以貫徹實施，才能真正有利于堅持和完善人民代表大會制度、更好地發揮這一制度的特點和優勢，才能有利于健全人大監督機制，促進依法行政、公正司法，也才能推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化建設。

編輯：朱軍