上海反思

初秋，上海，有風來襲。

自7月底，上海市勞動保障局局長祝均一涉嫌挪用社?；鸨浑p規揭開冰山一角后，很快牽連出了上海龍頭國企電氣集團的兩位高層，進而又扯出了一家區級政策性房地產公司新黃浦的總裁，并最終導致這個中國經濟第一大市的一把手落馬。

在中央一系列令人酣暢淋漓的反腐重拳下，有識者不僅認清了個別官員的道德淪喪，更開始深入地反思孕育這一連環腐敗的制度土壤——在內因之外，是哪些外因縱容了他們?

據筆者了解，上海經濟決策層的智囊圈子目前重啟了一個由來已久的爭議命題——政府介入經濟的邊界在哪里?

在上海，很多官員與專家紛紛重談無為而治。而此前，強勢政府合理性的調門還不絕于耳。

那么，這個夏末秋初，有可能成為一個分水嶺，從此改變上海前十年的慣性思路嗎?上海后一個十年的道路何去何從?上海模式的調整對全國的借鑒意義又在哪里？

反思之一：

投資驅動力的未來

幾乎沒有人可以否認．上海上世紀90年代以來在經濟上取得的飛躍性成就。

根據有關資料，自浦東開發開放14年來，上海的經濟始終保持兩位數的增長，GDP從756億元增長到2005年的9140億元——這意味著，上?，F在一年GDP的增幅，比90年代初全市總盤子還要多。

但是，情況正在改變。清醒者已開始未雨綢繆。

今年3月28日，時任上海市市長的韓正到上海市重要的智囊機構——社科院做了一個兩小時的報告。

一開始，他就向在場的專家提出了一個問題——“回過頭總結一下，推動(上海)過去15年強大的動力因素在未來是不是會有變化?”然后，韓市長自問自答：“我感覺到是會有變化的。”

隨之，他為專家們布置下了13個研究課題，比如推動浦東綜合配套改革，如何處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系等，范疇涵蓋了經濟學、法律學、社會學及哲學等。

這是筆者所見的上海市政府高層近年來第一次公開吹響反思的號角。

談到上海發展環境出現的變化，首先就表現為資本驅動力的后勁問題。

前面15年，上海曾經歷了一段特殊的建設時期．上世紀90年代初期，上海市政建設因公共投入嚴重不足，整個城市老化到了不堪重負的地步。對當時情況的一個直觀反映是，1991年底，一股北方襲來的寒流，竟然在一夜之間造成了上海五萬多處地下水管破裂。還有資料顯示，那時上海人均住房只有2．8平方米，一平方米公交汽車上最多時要擠進11個人。

于是，當時上海政府決定重啟遠東第一市的活力時，決定通過自費改革的艱苦實踐，把籌集的大量資金首先集中投入城市急需的硬件設施。這種資本的集中投放，驅動了此后上海城市基礎建設和房地產兩個重心。

宏觀的官方數據顯示，“八五”期間上海全社會投入達3900億，“九五”期間為9600億，“十五”突破了13000億，分別占到全國的1／11－1／25——累加起來，上海前15年的總投資達到26000多億元!

這兩萬多個億釋放m來的巨大能量，很快使上海步入了一個“魔法師時代”般的十年，城市面貌由此脫胎換骨。

“可是，在2005年的基礎上，我們還是按照這樣的投資速度來支撐，是不行的?！表n正在社科院說道，“如果上海在投資驅動上，投資結構不調整，是難以為繼的。”

到了今天，為什么會有這樣新的判斷?

據了解，上海2005年全社會同定資產投資3500億，南于世博會的來臨，“十一五”期間上海的重大項目仍將達到5000到6000億的規模，也就是說在未來五年，上海仍可基本維持每年10％的投資增長。但是到世博之后，增幅下降是肯定的。

上海社科院2005年度一個《上海市經濟增長方式轉變》的課題報告研究表明，從90年代開始，上海市總體經濟投資的邊際效應呈現出一條向下傾斜的“下坡線”。

“總體經濟每一元同定資產投資對應的經濟增加值，1990年是0．64元，2004年這一數字是0．44元，下降了31％。”報告說。

而中央對上海市發展服務業的戰略定位．正促使上海必須進行投資結構的調整。但需要意識到，服務業的投資不比第二產業。因為，目前投資大的主要是第二產業，1000萬美元在第二產業里是小項目，1000萬美元在第三產業里則是了不起的大項目。

“如果按照前15年的投資結構，上海將會有‘兩個不能承受’——一個是土地承載率不夠，不能承受；二是上海的容量不夠，不能承受。”韓正說，中央提出五個統籌，區域統籌協調上第一重要的，“如此高密度的投入．對于區域經濟協調發展，落實科學發展觀．都未必是一個唯一的方向?！痹诤暧^調控的大背景下，上海對增長方式的及時反省，或將幫助它重新趟出一條值得其他城市仿效的新路。

反思之二：

政府能否直接經營城市

此前15年，上海一度在城市經營上探索出了一條曾頗為自豪的發展之路，有人將之歸結為“上海模式”，其獨特之處在于，它是以政府來承擔城市經濟發展主體的功能。

“以往上海的發展模式可以概括為：政府作為發展的主體．對城市的各種資源進行盡可能的有效配置，再通過現有資源吸收整合其他資源，包括外資和民資，共同推動上海的城市發展?！鄙虾Ｒ晃徽疀Q策咨詢研究專家介紹說。

由政府直接出面“集中資源、集中辦事”的上海模式，在基建領域表現得最為顯著。

上海市一位領導曾在2002年的亞行會議上揭開過其間的謎底——主要在于政府主導的投融資體制的大膽創新。

據其介紹，上海城市建設投資的融資體制改革走過了三個階段，上世紀80年代中期到90年代初，是以建立舉債機制為重點，擴大政府投資規模；90年代中期．則是以土地批租為重點，大規模挖掘資源性資金，而90年代后期，則以資產運作為重點，擴大社會融資。

在這種制度變遷的過程中，一種突破性的思路轉換是，上海的市政建設不再以財政劃撥的方式直接投入，而是通過設立一系列的政策性投資公司來操作，即后來所稱的“撥改投”。

其中1987年成立的綜合性投資公司久事公司，與1992年成立的專門司職市政建設投資的上海城市建設投資總公司(以下簡稱城投)，堪稱該類企業的鼻祖。

“久事”跟“九四”諧音，其故事是這樣的：1987年上海發展資金了無著落，中央給了上?！熬潘膶ｍ棥闭?，允許上海到國際市場上自借、自還、自擔保32億美元，于是上海成立久事公司統借統還。這個32億美元貨款就是著名的“久事債”。

根據久事公司工商注冊資料，上海久事公司成立于1987年，當初為“正局級事業單位，企業經營，屬市綜合經濟領導小組領導，歸口市計劃委員會管理”。當時上海計委的一位副主任兼任久事公司的董事長。

這大概正是后來各地冒出一大批“政策性紅頂公司”的肇始，直到2003年中央出臺了當年的二號文件，這種由政府在任官員直接兼任政策性公司老總，推動城市經營的模式才大規模得到整頓。

不過在90年代，久事的諸多做法更多被視為一種開創性的實踐經驗。

當時上海市賦予久事公司的任務，是“審核‘94專項’項目的經濟效益，負責資金的統籌調度和還款?！背酥?，久事公司還“開展綜合開發經營等業務，以增強還款能力”。

隨后，久事公司的業務外延不斷擴展。1990年，跟具有房地產開發經營業務的“實事公司”合并，并于兩年后正式獲得房地產開發資格。1991年，久事公司還跟上海市投資信托公司合并，并身體力行地“在國際和國內市場上先后籌措了上千億的資金，連續投資上海重大基礎設施項目”。

依照久事模式，上海市隨后又存市城市建設管理辦公室的基礎上，組建上海城市建設投資開發總公司(簡稱上海城投)，專事城市建設開發。城投和久事又共同成立上海申通集團有限公司，專營城市軌道投資。

其中，僅城投公司一家自1992年到2004年的十年間，就通過各種渠道為上?；I集了1200億左右的城建資金。

可硬幣總有另一面。

“這些主要依靠政府信譽融資．擔負著為政府背債職能的政策性公司，由于投入的多是市政基礎建設，同報率有限，償債能力就不會太強。而惟一的方法就是借了新債還舊債。其結果必然是陷入負債率越來越高的局面?！鄙虾Ｘ斀洿髮W的一位教授直言。

來自上海市政府發展研究中心的《浦江兩岸建設投融資體制創新研究報告》印證了該教授的判斷。

該報告指出，城投的“資金來源基本可分財政投入、內外舉債和其他i部分”，其中“內外舉債的資金籌措額占總融資量的60％，并以銀行貸款為主”。這意味著，這些年來城投向各大銀行的累計借貸額應當在500億以上。

針對于此，上海市在使用這些政府性公司上也體現出了“高超”的運作技巧——一位前上海市財政局副局長介紹，上海市是輪流使用這些政府性公司，哪家公司負債率高了，政府就讓它修養生息一陣子，比如補充資本公積金，或者是劃拔一塊土地給它開發；而其他負債率不高的公司再替換它沖上投資建設的第一線。

久事公司的例子使這一說法得到印證。

從久事公司2005年度的年檢來看，資產總額610．04億元，負債為344．52億元——這已是政府多次注資后的結果——從久事公司的工商資料也可以看出，上海市財政和它存在資金上的緊密關聯。例如1998年，上海市財政局將軌道明珠線8億元的專項撥款轉作了久事公司的資本金，2001年上海市財政局又將軌道交通項目財政專項22．5億元轉作公司資本金。大略統計，從1998年開始，上海市財政局和國資辦至少分四次向久事公司增加了資本公積金，計有40億元左右。

反思之三：

模糊的新國企模式

盡管上海獨特的投融資改革所催生的經濟奇跡有日共睹，但是，上海一位接近市政府的專家提醒：“上海市發展模式的轉變，取決于上海發展的內在要求和環境條件的變化。強勢政府在前15年的跨越式發展的特殊歷史階段中很有效，可一旦進入平穩期，就需要回歸，就需要克服慣性。”

他說，慣性往往是最可怕的東西，特別是在之前做得很成功的情況下。

可環境時時在變，回頭來看，上海的投融資模式已出現了一些明顯的弊端，值得警醒。

一是政策性公司主體過多、過雜。

城投公司1997年處于融資高峰期時，當年為上海城市建設融得的資金突破了140億元，但到了2001年，它直接投身市政建設的金額僅為80億元——而這一年．上海的市政整體投入卻是4年前的數倍。

所以，2002年上海將市政投資的擔子不得不更多地壓到了另一家新的政策性公司——同資經營公司身上。

不久，上海各級政府手中的“牌”就變得越來越多。

久事、城投模式被不斷克隆，其結果是，不僅在市級層面形成了多家綜合性投資公司，比如上海國有資產經營有限公司、上海大盛資產有限公司、上海盛融投資有限公司等。在工業、農業、商業、地產、體育等領域也都相繼成立了各種各樣的投融資公司。

甚至于，很多政府部門都或明或暗地成立了林林總總的政策性公司，直接插手市場運作。

事實證明，在那個市場與計劃經濟“有縫銜接”的15年里，這種地方政府走上前臺，以提高社會運作效率的方式一度起到積極作用。

但熟悉這類公司運作的人士指出．這種政府性公司擁有高效的同時，也埋下了諸多隱患，市場約束不強就是一個“致命傷”。

“政府直接插手資源配置和經濟運行，就形成城市經營型發展，這種發展非常有效，但政府層面的績效是以扭曲市場關系為代價的?！鄙虾Ｊ幸晃皇姓疀Q策咨詢專家評價。

特別是如果這些公司的范疇被無限放大，且處在“內部人”控制下，執行人出現道德風險，則進而整體上揭示了這套體系的風險。

第二個問題是，政策性公司的角色定位模糊。

首先，就概念而言．政策性公司并不是一個特定稱謂，有人將之稱為新國企，以區別于以往的生產性國有企業，有人則將之稱為地方二財政的殼公司。

作為地方政府，通?？梢哉{動的資源主要有三個，一是地方財政，二是土地，三是無形資源——政策。

我國自1994年后實行分稅制后．地方財政收入大幅提高，但這仍遠遠滿足不了地方炙熱的資金需要。比如，2005年上海的地方財政收入為1433億，但當年地方兩級政府的財政預算超過1600億。

那么，龐大的資金缺口如何填補?

土地和政策，無疑是地方政府的兩大法寶，而兩者嫁接到一起，則正是大多政策性公司都集中在土地領域的原因所存——通過地方性政策法規，為政策性公司保駕護航，把土地盤活起來，變現為地方的二財政，有些甚至蛻變為個別領導的小金庫。

再以上海國資經營有限公司為例。這家具有獨立法人地位的企業，最初的角色設計是最大限度地盤活國有資產，并把所得的資產和利潤無償上繳給政府部門，再由政府將這些錢以財政的名義投入到政府的重大建設項目和高科技產業。

但當其在2000年進入規范運作期的時候，困惑卻接踵而至。

“我們發現這里存在一個會計制度上的技術性問題，原來的思路不具有可操作性。所以2001年我們就改成了接受政府的指令，然后由我們直接把錢投出去。”國資公司的一位負責人曾這樣告訴筆者。

這種角色轉換的具體表現是，很快，國資公司就由一個以盤活國資為目的演變為一個強力介入市政基礎建設投資的“殼”。

僅2002年，國資公司就先后擔任了上海大小洋山深水港項目、黃浦江開發項口、F1賽車道項目、松不江新城項目、浦東鐵路建設項目、外高橋項目等等“政治上的經濟任務”。

“事實上，因為是政策性公司，在我們公司內部一直是兩個輪子前進。有的是自己做的，有的是政府指令做的，自己做的比較關注經濟效益，政府指令做的則更多關注社會效益?！眹Y公司的一位高層對筆者說。

這種角色模糊的現象在上海其他政策性公司身上同樣存在。

比如，為解決當年土地招投標工作推行不力，上海市政府于2002年11月18日掛牌成立了上海市地產集團。這個國有投資的集團公司，是上海近年由政府投資組建并實行國有資產授權經營的最大的房地產企業，注冊資本40億元人民幣，加上銀行已經承諾的授信額度，成立之初其實際可運作資金就達100億人民幣以上。

地產集團的對外使命是，憑借強大的資金實力，通過市場化的運作，進行土地開發，實現土地增值，確保土地出讓中的政府收益，并代表政府對上海的土地一級市場進行調控性經營，發揮土地供應市場的“總龍頭”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，從而在上海房地產市場中建立政府主導型的土地儲備供應機制。

但市場對此卻質疑不斷，一個焦點是，當時上海土地發展中心目前也被并入了新成立的地產集團。同時劃歸地產集團的還有上海中星(集團)有限公司、上海閔虹(集團)有限公司等大型同有經營性房地產企業。

市場人士追問，地產集團既然代表政府儲備土地控制一級市場，那又為何擁有眾多房地產經營企業。如果同時操作土地一二級市場，豈不又是一個裁判與運動員的混合體?

由上二述兩點，則直接帶來了第三個嚴重弊端——監管不透明。

其實，上海模式基本還是代表了投融資體制改革的方向，但在操作層而存在諸多疏漏，核心問題過于“灰色”，因無法監管而無法完善。當它們投資失當時，因運作不透明，也會導致責任無法追究、無人追究的一面。

如今可以看到，此次上海社保風波的三大涉案機構，癥結幾乎都在于此——上海勞動保障局下而設立了一系列對外投資公司，如東展公司、安聯公司都成為社保案的操作主體，它們二度造成巨額虧損，卻仍能繼續演繹瘋狂的游戲；電氣集團的所謂三大民營的戰略投資者，最后被發現幾乎都是與地產商的合謀；而新黃浦，本身就是一家典型的區級政策性房地產公司，體系龐雜，財務混亂。

這些事實證明，一旦壟斷經營的前提存在，這些政策性公司往往具有不可抑制的投資沖動。

其根源在于，雖然大部分城市基礎設施項目因其壟斷性，具穩定的市場前景，完全可以吸引民間資本，但政策性公司更愿意靠政府信用的介入去吸引資金。原因在于，國有投資系統想要繼續壟斷這一領域，讓傳統融投資體制帶來的超額壟斷利潤去消化傳統體制下的低效率。

這一體制需要的只是借助民間資本來解決資金短缺問題，而不是想把這一領域市場化。甚至寧愿利用政府信用來承擔保底回報率的風險，也不愿真正讓民間資本來分這杯羹，讓政府的角色和對資源的支配權力因為民間資本的介入被削弱。

所以說，政府性公司是一柄“雙刃劍”，在早期政府駕馭市場經濟還較陌生的情況下，能有效利用政府的信用、聚集政府資源辦事。但久而久之“玩大”了之后，就演變為地方政府的一項冒險——如果“二財政”繼續缺乏“一財政”那樣相對完備的制約系統性，則風險仍將長期存在。

今天，上海模式的反思因社保案的爆發而顯得尤其迫切——在新的環境下，前15年上海發展的路子是否繼續有效?抑或說，上海政府運作的這套模式，要不要轉變，如何轉變?

或許，正是這一背景，今年3月底，韓正存社科院的演講最后指出，今后上海改革核心的核心就是，政府、企業、市場、社會四位一休的改革，“我們政府的很多管理思想、管理的模式，包括體制、機制，在‘十一五’都要進行一些不失時機的改革?！?/p>

筆者認為，這也是一個可供國內其他城市共同深思的命題。

(編輯 李豐池)