立法：從容應對天災人禍

非典、礦難、井噴、洪水……一次次曾經的突發事件，讓人心有余悸。正因如此，6月24日，突發事件應對法草案提請全國人大常委會首次審議，引起了各界的高度關注。

“突發事件應對法草案提請審議，意味著我國在繼續加強經濟立法的同時，也加快了公共管理和社會治理領域的立法進程。”有專家這樣評價。

四大問題催生突發事件應對法

一個個無情的數字牽動著人們的心：2005年，全國共發生各類突發公共事件540萬起，造成約20萬人死亡，直接經濟損失約3253億元。

“我國是一個自然災害、事故災難等突發事件較多的國家。各種突發事件的頻繁發生，給人民群眾的生命財產造成了巨大損失。”國務院法制辦公室主任曹康泰坦言。

突發事件本身固然讓人擔憂，但更讓人擔憂的是面對突如其來的災害驚慌失措，甚至束手無策。2003年非典疫情暴發初期，由于應對準備不足，信息渠道不暢，教訓可謂深刻。

成功應對禽流感疫情、抗擊云娜臺風、積極組織海上搜救、完善應急預案體系……專家們在肯定我國近年來有效應對突發事件成績的同時，特別提醒尚且存在四方面的突出問題：

——應對突發事件的責任不夠明確，統一、協調、靈敏的應對機制尚未形成。

——一些行政機關應對突發事件的能力不強，危機意識不高，依法可以采取的應急處置措施不夠充分、有力。

——突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，導致一些突發事件沒有得到有效預防，有的突發事件引起的社會危害沒有得到及時控制。

——社會廣泛參與應對工作的機制還不健全，公眾自救與互救能力不強、危機意識有待提高。

盡早制定一部應對各類突發事件共同行為的法律，已成為社會各界的共同愿望。

“緊急狀態法”為何更名為“突發事件應對法”

突發事件應對法曾經以緊急狀態法的名稱列入十屆全國人大常委會立法規劃，本次提請全國人大常委會審議時，名稱變成了突發事件應對法。這一改變有什么含義？

所謂突發事件，是指“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。根據社會危害程序、影響范圍等因素，可分為特別重大、重大、較大和一般四級。

根據突發事件應對法草案的規定，突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動適用突發事件應對法。

參與草案起草的法學專家于安表示，現在的突發事件應對法草案著眼于集中規范普通的應急管理。“根據這幾年發生的突發事件判斷，絕大多數可以在突發事件應對法的適用范圍內解決。”

“憲法規定的緊急狀態是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，前提是非常嚴格的，實踐中很少適用。”國務院法制辦一位參與起草工作的專家說，“從其他國家看，情況也是如此。”

有鑒于此，草案規定，發生或者即將發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人大常委會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。

強化問責：處置不當后果嚴重者將負法律責任

2003年12月23日，重慶開縣天然氣井發生特大井噴事故導致243人死亡，信息不暢、應對不及時是主要原因；2006年3月25日，開縣再次發生天然氣泄漏，由于當地及時啟動應急預案，萬余名群眾緊急轉移，沒有出現人員傷亡。

類似的事故，不同的結果。實踐證明，應對突發事件，關鍵是要建立統一領導、分級負責、綜合協調的突發事件管理體制。

在總結實踐經驗的基礎上，突發事件應對法草案明確了各級政府應對各類突發事件的責任，對不同級別、不同種類和不同嚴重程度的突發事件進行處置的主體、權限都做了規定。

對于政府和有關部門沒有采取預防措施、導致發生嚴重突發事件的，或未按規定及時采取措施處置突發事件或者處置不當、造成嚴重后果的情況，草案都規定了明確的法律責任。直接負責人可能受到撤職或者開除等行政處分，有的還要被追究刑事責任。

草案規定，地方各級人民政府和政府有關部門違反本法規定，有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行為構成犯罪的，依法追究刑事責任：未按規定采取預防措施，導致發生嚴重突發事件的；未按規定及時發布突發事件警報、采取預警期的措施，導致損害發生的；未按規定及時采取措施處置突發事件或者處置不當，造成嚴重后果的；截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金、物資的；濫用職權侵犯公民權利和自由并造成損害的；未采取必要的防范措施，導致發生嚴重次生、衍生事件的。

應對突發事件重在“預”將分四級發布警報

2001年12月7日傍晚，一場不算太大的雪讓首都北京的交通近于癱瘓，集中暴露出我國許多城市應急管理中沒有預案、沒有預警的問題。

凡事預則立，不預則廢。預防、預警可以說是應對突發事件的基礎和前提。有關專家表示，“在一定程度上，預防是應對突發事件最重要的階段，因為政府應急管理的目的就是‘用小錢防病，而不是用大錢治病’。”

目前，草案對突發事件的預防和應急準備、監測和預警都作了詳細規定：

——縣級以上人民政府應當保障突發事件應對工作所需經費；所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況；國務院建立全國統一的突發事件信息系統；國家建立健全突發事件預警制度。

——按照發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度，突發事件分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。

——縣級以上地方人民政府應當根據規定確定預警級別，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期。

為地方政府設置七條“高壓線”

草案在“法律責任”一章中規定，地方政府和政府有關部門違反本法規定，有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予記過、記大過、降級或者撤職的行政處分：未按規定報送、通報、公布有關突發事件信息的；緩報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成嚴重后果的；不服從上級人民政府對突發事件應急處置工作的統一領導、指揮和協調的；未及時組織開展生產自救、恢復重建等善后工作的；違法征收、征用公民、法人或者其他組織的財產的；不及時歸還征用的公民、法人或者其他組織的財產的；對被征收、征用財產的公民、法人或者其他組織不按規定給予補償的。

處置危機：百姓權利如何保護

在應對突發事件時，有一個沖突我們無法回避：一方面，為維護社會利益，必須實行權力的集中，對公民權利和自由進行一些必要的限制；另一方面，權力的集中行使，又可能發生某些行政機關及其工作人員濫用權力、侵犯公民、法人和其他組織權益的情況。有鑒于此，曹康泰表示，“突發事件應對法必須對政府行使處置權力作出限制和規范。”

“突發事件發生后，保護人民的生命與財產安全、救助百姓，是政府的第一要務。”法學專家于安認為，突發事件應對法的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對公民權利和自由的影響壓縮到最低的程度。

目前的草案從三個方面作出規定，以盡可能保護百姓權利，防止行政權力被濫用：政府為處置突發事件可以選擇多種措施的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施；為應對突發事件征收公民、法人或者其他組織的財產應當及時返還，不能返還或者財產被毀損的，應當給予合理補償；此外，草案還規定了公民獲得法律救濟的渠道。

曹康泰表示，這些規定“體現了對公民權利依法予以限制和保護相統一的原則。”

編輯：盧勁杉