紅頭文件，把法治引向何方？

近年來，隨著依法治國和依法行政工作的逐步深入，法律法規日趨完善，人們的法治觀念不斷增強。但是，少數地方以發布紅頭文件代替依法行政，一拍腦袋就出臺一個文件，致使地方文件泛濫，淹沒了黨中央的聲音，架空了法律法規的規定。

形形色色的荒唐事

互相打架，職能部門“爭地盤”。政府部門眾多，職能重疊，范圍交叉，職責不清。為了維護或是擴大自身的利益，一些部門往往從本位主義和部門利益出發制發“紅頭文件”，在下發文件過程中彼此又互不通氣，導致出現部門文件“打架”的現象。前段時間，文化部和國家版權局為卡拉OK歌曲版權問題，就唱了一出熱熱鬧鬧的“對臺戲”。同樣引人關注的還有電話計算機計時計費系統的監管問題。按照國家質檢總局的文件規定：各級質監部門應當按照計量法的有關規定，對用于貿易結算的電話計時計費裝置實施強制檢定并加強監督管理。但質監部門執法行動卻招到了各地電信部門的集體抵制。因為信息產業部下發的文件強調，電話交換機、IC卡電話、公話集中管理計費系統不是計量器具，不屬于國家質監部門監管的范圍，應由本部門主管部門或委托的單位進行檢測和監管。有關這方面的爭議，一直沒有停止過。

輕率出臺，大事小事“一攬子”。前不久，國家廣電總局出臺相關規定，規定選秀節目時間不能超過兩個半月。這其中還對衛星頻道中有港臺藝人參與的節目作了特別限制，規定“港臺主持人只能以嘉賓主持的形式出現在節目中，一臺節目里不能同時使用兩個以上港臺藝人作為嘉賓主持，每人連續主持不得超過三期”。這一規定引起了社會的質疑：單純的市場行為為何非要使用行政強制手段？有的紅頭文件甚至還導演了一幕幕“人間喜劇”。2006年暑假期間，遼寧省丹東市振安區在中小學中全面實行教師競聘上崗，以精簡超編人員。又同時規定，“離異或喪偶且撫養未成年子女的老師可作為照顧對象”。于是，在全區教師中立即形成了一股“離婚潮”，該區同興鎮在一周期間就有41名教師集體離婚。

助紂為虐，撐起違法“保護傘”。一些地方政府出臺的文件完全立足于本地區利益，缺少全局觀念，甚至為違法的行為撐起了“保護傘”。按照國家相關法律的規定，新改擴建項目都必須要做環境影響評估，并由環保部門審批，有污染的項目必須做到污染治理設施和主體工程同時設計、施工、驗收。然而，近年來，一些地方政府“發明”出“掛牌保護”促進經濟發展的措施，對引進企業或一些重點企業實行所謂的“掛牌保護”，規定行政執法部門不準檢查，把執法部門擋在了門外，任憑一些企業大肆污染環境。甘肅省徽縣有色金屬冶煉有限責任公司，是一個嚴重的污染企業，但是卻得到了徽縣政府的重點保護，縣政府2003年4月下發文件，“未經政府特許，任何單位或團體，沒有特殊原因，不能到重點保護企業檢查”。河南省新安縣政府2002年以來，多次出臺紅頭文件，明確規定對工業園區實行“掛牌保護”，“對未經批準到企業檢查和收費的行為嚴肅查處”，拒絕環保部門的監管。

游戲權威，政府文件“塞私貨”。有的部門出臺紅頭文件隨心所欲，朝令夕改，甚至根據領導的好惡，在文件中塞入“私貨”。湖北省恩施市民生天然氣公司向市民們收取管道費每米15元，而當時市場價僅每米5元。面對消費者的責疑，民生公司拿出了該市發展計劃局頒發的（2003）13號文件《關于核定天然氣入戶費、天然氣氣價的通知（試行）》，文件明確規定：“居民、集體、商業用戶安裝收費標準中，均含戶內管道5米，……超過上述標準的，居民用戶按管材15元/米計收超長費。”然而，在恩施市發展計劃局出示的3號文件中，卻沒有“超長費計收標準”。同一個文件出現了“兩個版本”，但兩個版本上都赫然蓋著市發展計劃局的大紅印章。個中玄機，耐人尋味。

林林總總的障眼法

紅頭文件必須在法律法規的框架之內，但是對文件制定者來說，這個框架彈性十足。他們總能找到看似合適的借口，找到看似合法的依據，為違法違規的紅頭文件“拉大旗作虎皮”。

狐假虎威，祭起失效“尚方劍”。一些政府、部門為了本地區、本部門的利益，裝聾作啞，找來失效的法律法規作為出臺文件的“依據”。河南省長葛市節水辦在節水工作中，給飯店下達用水指標。由于下達的指標太低，飯店普遍“超標”，節水辦借此收取高額的罰款。面對經營戶的疑問，節水辦搬出了1999年長葛市計委和水利局聯合下發的文件。該文件對長葛市生活用水進行了定額，其中酒店（飯店）的標準為每人每次用水量5升到10升，對于超計劃用水收取1倍到2．5倍的加價水費。節水辦可謂理直氣壯。殊不知從2005年1月起，河南省用水定額標準已正式實施，飯店每天每人次用水標準是15升到22升。

渾水摸魚，搭乘法規“過山車”。將自己的違法行為嫁接到所謂的“法律法規”上，使之披上合法的外衣。2006年3月，國家發改委公開曝光了8所學校亂收費后，其中絕大部分都不認賬，有的把責任推給地方政府，有的稱“贊助是學生自愿的”，有的地方教育局還召開新聞發布會稱發改委“誤判”。這并非是空隙來風，原因是目前出臺的文件太多，國家、省、市、縣各級都出臺這方面的文件，有關學校當然是按有利于自己的文件執行。在“專升本”問題上，國家發改委2004年發文明確規定，每人收費4600元。然而，南京審計學院卻收取的是每人8600元，該校執行的是江蘇物價、教育、財政三部門2002年的文件；太原五中高中招“三限生”超收339萬元，依據的是山西省教委、物價、財政三部門1999年下發的文件。說違規吧，這些學校手中攥著省級紅頭文件；說合法吧，他們又直接違反了發改委的規定。圍繞一個問題，各級政府出臺文件，且又有多種版本，執行者當然按有利于自己的執行。中央的一些文件在這場博弈中顯得軟弱乏力，甚至被架空，造成了“強龍壓不過地頭蛇”的困惑局面。

斷章取義，建立違法“避風港”。一些地方誤讀國家法律法規，歧解國家政策精神，鉆了法律的空子。大力招商引資發展地方經濟，是中央政府鼓勵和倡導的，可有些地方便利用這一政策，發布紅頭文件，為投資者無限度地大開綠燈，甚至斷章取義，給予“客商”各種特殊“優惠”。河南省沁陽市政府下發文件規定：“依法注冊，且固定資產投資在5000萬元以上的法定代表人（委托人），或年納稅500萬元以上企業的法定代表人”，享受的待遇包括：娛樂場所消費不接受公安機關檢查；車輛違法不罰款不扣證（重大交通事故除外）；子女入學自由擇校；醫院看病半價支付；風景區免收門票；配偶免費參觀市政府組織的大型文化活動等。這些“超國民待遇”的規定，連法律都是禁止的。由此可見，紅頭文件的“魔力”已遠遠超過了國家法律的“法力”。

惟我獨尊，抗衡法律“對著干”。一些地方的政府或部門，在出臺“紅頭文件”的時候，以自己的利益為標尺，即使明知“紅頭文件”與有關法律相沖突，仍要“頂風而上”，與法律叫板。2005年8月，安徽省黃山市徽州區委和區政府辦公室聯合下發《徽州區經濟社會發展投資借款暫行辦法》，強行向該區各鄉鎮、街道、單位的干部職工“借款”，處級干部和高級職稱每人借款2萬元；科級干部或具有中級職稱者，每人借款1．5萬元；一般干部和初級職稱者每人借款1萬元，全區借款總數達到3000萬元。這種變相的非法集資，讓徽州區干部職工怨聲載道，也讓法律權威消弭于無形。

當前，紅頭文件違法違規的現象已引起了從中央到地方各級人民政府的重視，從上到下開展了清除違法違規文件、規范依法行政的行動。與此同時，各地對出臺紅頭文件采取了審查前置的有效措施。如四川省明確規定，省政府、省兩院等機關制定的紅頭文件，以及市州人大及其常委會作出的決議、決定和規定，都要在通過或者發布后30日內，報送省人大常委會備案審查；廣西采取規范性文件起草制度、合法性審查制度、集體審議制度和公開發布制度等4項“緊箍咒”，對規范性文件的制定進行規范，從源頭上預防和避免違法行政。據了解，目前我國31個省級人民政府已經全部實行了對省本級部門和下一級人民政府規范性文件備案審查，這意味著紅頭文件擾民的情況將大為改善。